导致人民公社制度最初变化的直接推动，是国家控制这一制度的费用—收益结构逐步发生的变化。国家，按照诺斯（1981）的定义，作为一个暴力潜能的垄断组织，当然可以创造任何产权形式。在一段时期内，它甚至可以为所欲为。但是国家终究活动在一个组织费用不为零的世界里。国家本身及其创造的经济组织，归根到底也要受到由交易费用和产权经济学揭示的那些经济规则的支配。
图1直观地显示了国家在1952—1982年期间控制农村经济系统的费用和收益指数的变化趋势。[27]我们首先看到，在1952—1982年间的绝大多数年份，即30年中的23年，国家控制农村系统的费用指数比收益指数增长得更快。这固然并不意味着农村体制对国家来说总是绝对“亏损”的，但也意味国家在多数年份承受着制度费用相对增长更快的压力。
图1 国家控制农村的收益和费用指数（1952—1982年）（本图所用数据和说明见附表1及附表2）
在此期间，国家控制收益指数增长相对于费用增长的倒挂，共出现过两个显著的高峰期。第一个在1957—1961年间，以1960年为峰尖；第二个在1972—1981年间，以1980年为峰尖。恰恰在这两个峰尖附近，发生了国家农村经济政策的大调整。按照本文的分析构架，这当然不是两次偶然的巧合。它们分别表明，国家在什么条件下才不顾忌既有的权力结构和意识形态连贯性，以及政府政策对原政策制定人权威甚至国家合法性的不利影响，而考虑经济政策的改弦更张。(www.xing528.com)
本部分余下的几个小节，讨论图中第一个制度收益—费用倒挂高峰期如何引起20世纪60年代初期国家农村政策的调整，如何为后来的改革准备了条件。对第二个高峰期的研究，将在下一部分进行。
图1显示，1957—1961年间决定性的因素是国家收益指数突然大幅度下跌到威胁国家生存的最低需要。国家从1957年开始的提高农业公有化程度的所有努力，引起制度费用的连年快速上升，并且连年快于国家收益指数的增长。1958年国家综合费用指数比上年增长了66.82%，高于收益指数增长（33.02%）33.8%（见附表1，下同）；此后两年，费用指数升到582点（1952=100）的高位，但由于收益指数还在增长（1959年比上年增长了23.4%），或仅有微小下降（1960年比上年低了9.77%），国家政策决定人仍不打算作任何退却，并发动“批右倾”运动。但再过了一年，1961年国家的农村收益指数突然比上年减少了77.42%，只及1952年水平的70%（同期人口增长了15%，工业总规模增长了近4倍），国家的农村费用指数也被拉到接近1952年的水准。这时，国家才被迫执行农村经济政策的退却。这是一种受国家收益骤然下降的逼迫而进行的政策调整。
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