如何靠法治约束行政权力？

回头谈科斯的公司理论。他的出发点是离开当代主流经济学的那个“完美的市场”（perfect market），科斯不相信有完美市场这回事，因为他发现了交易费用，而形形色色的企业组织与合约形式，正是为节约交易费用才活跃在真实的经济世界里。科斯理解的公司，就是通过内部下命令、搞计划和战略、有老板和经理、靠“看得见的手”指挥，从而节省了市场的交易费用。但是，科斯也不相信公司越大越好，因为他还发现了大公司不能不面对的组织成本。至于超级国家公司，即把整个国民经济组织成一个通通不用市场价格机制、只靠命令指挥的中央计划经济，固然能把所有交易费用都省掉，但这种“节约”活动的本身也要付出代价，因为超级国家公司的组织成本会史无前例的高。这样来看科斯的理论就是坚持从成本的约束出发，分析真实世界里的市场、企业和政府。“成本”是一种现实约束条件，非下功夫调查不可。离开成本约束，“理想的模式”从完美市场到超级国家公司，都只不过是想象而已。

中国改革的出发点，不是完美市场，而是超级国家公司或者说完美的计划经济。因为搞了多少年，固然没有市场经济里的那些麻烦，但面对的是计划体系内部的麻烦——信息成本高、激励程度低。所以，改革的基调是从国家超级公司即计划经济出发，走向更多地利用市场价格机制。那么，改革是不是要走向“完美的市场”呢？谢天谢地，因为有了科斯的工作，人们知道天底下根本没有那回事。现实的体制出路只能在两个极端的中间，既不是超级国家公司，也不是所谓的完美市场。

改革的难度在哪里呢？就是离开了完美市场和超级国家公司这两极，中间还有一个伸缩余地很大的体制选择空间。中国从超级国家公司走出来，靠的是重新界定权利。问题是，权利的重新界定是一个过程，其中有一个关键，邓小平提出来了，但并没有解决，这就是国家行政权力的界定和约束。因为过去的超级国家公司是政企合一、政经合一，改革下放权力，把行政权和经济权一起放下去了，新问题是，下放的权力靠什么去约束？离开有效的约束，行政权力进入了市场，腐败就不是个别官员的道德问题，而是制度性的问题了。行政权力广泛地搅进了市场交易，怎么解决？

邓小平做过很多探索。1980年就讲党和国家体制的改革，1986年他重提这个话题，讲得非常清楚，一是说如果不搞政治体制改革，经济体制改革的成果是守不住的；二是，如果不搞政治体制的改革，经济体制改革是不能继续下去的。就是说，在经济改革发动以后，一定要适时发动政治体制改革。改革的要点是把超级国家公司的那部分行政权力，重新约束起来。1987年中共十三大通过了政治体制的改革纲领，但是1988年价格闯关失败，接着又发生了北京风波，没有实施政改纲领的机会。1992年邓小平南方谈话再推改革，主要推的还是经济改革、市场化和加快发展。所以政治体制改革，是邓小平的未竟之愿。(www.xing528.com)

超级国家公司不纯粹是一个企业，它同时还是一个权力系统，不仅仅是“产权”关系那样简单。“权力”的含义是合法强制力，不受竞争的市场的约束。所以权力的重新界定，比产权的重新界定要困难得多。我的看法，超级国家公司通过分权之路走向市场的途中，是不适合用一个合约的理论框架来处理的。一些经济学家习惯用市场性合约理论来处理，用什么委托代理模型、地方政府竞争等，我认为他们可能看漏了一项关键的约束，就是合法强制力不受合约的约束。现实中的中央政府部门或地方政府，虽然看来很像公司行为，但是里面有一个因素，即权力因素、合法强制力的因素，并不是市场合约可以对付的。譬如收入分配不公，公众的意见很大。但收入问题不单单就是差别问题，更根本的是凭什么造成的收入差别？姚明的收入高，是一回事，而武汉火车站那个腐败站长的收入高，是另外一回事。利用倒票获取的不法收入，来自权力即合法强制力，并不是市场竞争力量可以节制的。

“分配不公”就是凭借合法强制力赚钱。要明确，这个问题不是单靠经济改革可以解决的，更不能把这些活动“化装”成市场竞争。我们要肯定，中国的改革从超级国家公司那么一个极端走出来，取得了巨大的成功，有了农民承包，有了民营企业，有了国企的改革，也有了一个按照价格机制配置资源的市场经济的基础，这些改革极大地解放了生产力。但是，我们也要看到，改革并没有完成。最大的挑战是，政企合一的超级国家公司，在放权以后，产权可以通过市场竞争去约束，但放出来的行政权力却要靠法治才可能加以有效约束。这是更困难的改革。