为未来埋下发展的种子：改革刻不容缓

《21世纪》：前30年中国经济增长接近年均10%，对高速增长形成依赖，如果经济增长低于8%就有人着急，未来中国经济是否能承受经济放缓？

周其仁：经济增长速度高，不是坏事。问题是为此要付出多大的代价？代价太大的事情，好也要限制。更重要的一点，为什么GDP增速低于8%，上下就很紧张？一般的思路，就是增长下滑影响就业，这是很普遍的顾虑。问题是，现在我国GDP增长一个百分点比过去的绝对量可大多了，为什么容纳、带动的就业绝对量反而没有过去那么多？

问题的根子还是发展方式。出口导向、制造导向、服务业上不来。再追下去就是城市化滞后，而工业占GDP的比例，大大高于城市化率。20世纪80年代我们发现国民经济的一个特点，就是“工业化超前、城市化滞后”。几十年过去了，有变化，但基本类型似乎没有大变。

《21世纪》：最关键的障碍是什么呢？

周其仁：城市化是经济自由的结果。在行政管制过多、过密的环境里，不可能产生与经济发展需要相称的城市化。纵向看、横向看，都是这个结果。中国改革开放最本质的内容就是重新界定权利，以此增加人们的经济自由。过去农村改革最成功的经验，就是把人民公社那种管头又管脚的体制，逐步改成资源的农户使用权、经营权以及转让权。权利清楚，自由增加，农产品的供应就有了根本改观。再把经济自由扩大到非农业领域，乡镇企业起来了，民营企业起来了，农民可以进城打工做生意了，整个中国经济的局面就活了。

顺着这条路径再往前走一步，就是赋予农民更充分的土地转让权和流动权，包括转成非农业用地的转让权。其实这就是城市化的基础，因为土地资源向着更高利用价值的方向集聚，是城市发展的一个必要条件。但是，迄今为止我国在这方面的主导体制还是国家征地制，非得由政府把农民的土地拿走，硬变成政府财产，再由政府拍卖出来，才有那么一个半半拉拉的二级市场。

不少人可是欣赏这一套。问题是，以行政权来配置土地和空间资源，服从的是行政体制的等级规则。你是县级，我也是县级，行政平级，征地就平权。但是，国民经济里各种要素的集聚与集中的程度差别非常大。你们总去过义乌吧？那么发达，真正万商云集，但也只是个县级，多要土地也没有。别的县级呢？即便没有什么人气和集聚机会，但征地权和指标却大体是一样的，因为这些都按行政体系分配。结果我们也看到不少地方，占了很多农田，也修了八车道的路，但没有多少车；修大音乐厅，里面没音乐；修气派的大广场，可惜也没有多少人气。

《21世纪》：成都和重庆的城乡统筹改革试点和当初的预想一样吗？

周其仁：城乡统筹有积极意义。刚才讲到，在改革了统购统销体制以后，城乡关系里最实质的就是国家征地制度。可是我们看不到这方面有突破性进展。原因在于，行政权力伸入了火爆的土地市场，征地权带来了史无前例的“市值”，从中产生了极其巨大的利益惯性。这是政府主导或行政权主导的城市化模式。改这套体系，可比当年改统购统销困难多了。为什么成都的城乡统筹改革值得肯定？我们看到的是，那里从“三个集中”入手，就是工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中，初始目标是更集约地利用土地资源，适应城市化的要求。但成都越改越深入，发现不改革机制与手段，根本不可能真正优化空间资源的配置，更不能做到让农民分享城市化的好处。从2008年之后，成都就系统地提出了“还权赋能”，即把农民的土地权利，特别是合法转让权还给农民，并赋予农民的土地房屋等财产更全面的产权权能。至少城乡人民的财产权利要平等吧，同地同权。这就走出一条“确权是基础，流转是关键，配套是保障”的新路子。

《21世纪》：是不是可以理解为，我国还存在巨大的潜在制度性红利有待释放？

周其仁：行政权主导的城市化，城市空间过度扩大，包括那些够行政级别，但人气和资源集聚程度不够的地方，大量占农地。与此同时，在集聚和集中密度很高的地方，城市化却受制于土地和空间，被人为压制。另外，不少农村地区的农民进城打工，但挣到了钱还是回去盖房，盖出来的房常年空着，形成无数空心村。那里完全是另外一套准则，福利分配、占用无代价、让出无收益，结果就是大量农村建设用地占而不用。加到一起，城市和农村的建设用地两头过度扩张，一起挤压耕地，所以就需要“最严格的耕地保护”。

出路是根本改革行政权主导的城市化，根本改革以福利分配为基调的农村建设用地占用模式。这场改革触及到了城乡财产权利的重新界定，触及现行体制的深层矛盾。要是改革推进，最后释放的是以市场机制配置城市化土地和空间资源的巨大潜力，还派生出诸多城乡协调发展的成果。

就是说，唯有实质的改革才能给未来埋下发展的种子。对地方的改革实践，不能总是这个不行、那个也不行。应该点条道出来：究竟什么是可行的？当年的包产到户改革，是底层搞起来的，难免有粗糙之处，打磨打磨，逐步上升为省市的，甚至中央的政策，最后就走通了。

当年要开放，也是这个行业说开不得，那个行业也说开不得，反正谁都说不行，否则就天下大乱。龙永图讲过，WTO谈判最困难的谈判不是跟美国人谈，而是跟中国人谈。如果听任既得利益和观念支配，什么也不动，中国经济就不会有今天。

现在做什么可以给未来十年的持续发展奠基？历史经验很清楚，如果每个时期不在关键的地方认真改革，就难以给以后的发展布下“棋子”。

《21世纪》：你以前写过一篇文章探讨邓小平和科斯，放到中国来看，中国这个“超级国家公司”能向市场化前进多远、怎么走？

周其仁：在实践上，中国经济体制的改革绝不容易。传统的中央计划经济，其实是把一个内部严格执行计划和命令的公司扩展到整个国民经济，形成了一个由国家控制一切资源，靠行政命令来组织国民经济的“超级国家公司”。

怎样降低这个超级公司过高的运行成本，是中国改革的现实出发点。中国的经验是通过超级国家公司的权力下放，重新界定财产权利，而随着分立的，特别是私人的产权重新得到社会与国家的承认，中国逐渐形成了多种产权并存的新局面。

所谓市场化，就是把原来控制在政府手里的资源通过法律界定给民间，然后组织交易，政府当中间人，当裁判员而不是运动员。

《21世纪》：有些权力为什么很难下放？

周其仁：当然这是一个高难度的改革，因为用行政权去干预是政府本身固有的习惯，任何动作都会带来问题。(www.xing528.com)

保守疗法认为维持目前的结构不动，可以减少麻烦。可能吧，但问题也都积攒在那里了。其实出点问题，暴露矛盾，加快法治建设，正有利于把游戏规则改过来，是一种积极平衡的态度当然改革也会出问题，比如不少地方一讲集约利用土地，就强制农民上楼。这是老毛病，绝不允许在改革的旗号下复发。同时，我们也要仔细分清，是反对强拆，还是一概反对农民上楼？非强制的、以农民选择权为基础的上楼，可不可以呢？

我认为要分开两头讲，各地的农民上楼，凡强制的都是胡闹，根源就是行政权替代农民的财产权，还是过去那个国家超级公司过分集中权力模式的继续。要从确权出发，以确权为基础，根据经济的变动，来选择合适的生产生活方式、居住方式以及流动方式，并像成都近年实践的那样，探索全面重建农村基层治理结构，全面推行城乡公共服务的一体化。

《21世纪》：这么多年您关注很多领域的改革，医改、教改、央企改革，如何看待这些改革的成效？

周其仁：这几年的改革推进的难度越来越大。可能是被既得利益缠住了手脚，也许还有观念的束缚。不少领域的改革，像一句牢骚话说的，“只轰油门不挂挡”，声音大、不下手。大家看这两天媒体报道南方科技大学，努力十年，为天下学子创一个新的教育机会，但就是拿不到招生指标，最后学校只能自招、教起来再说。要不是个人岁数太大，我真想也去报考一个，支持支持那位校长。教改与工业改革一样，要靠“校本位”，然后各试各的，在比赛中互相影响、积极探索否则一大篓螃蟹，谁也爬不出来。

《21世纪》：所以还是政府之手伸得太长了，管得太多？

周其仁：是该缩的地方缩得太慢，阻碍太多。改革跟投资一样，现在不把这个种子放进去，将来就没有果实可以收。经验很清楚，像下围棋一样，在关键地方布下几个“棋子”，过十年就有一大片。中国这十年收获的果实累累，是因为以前改革开放布下了一些发展的“棋子”。

《21世纪》：如果未来相当长的一段时间，中国经济增速放缓成为常态，要素成本上升，广义的通胀压力则会加剧增长的不稳定和不确定性，企业如何面对这些挑战？

周其仁：只要大的环境对，不用过于担心哪个企业不行。因为学习曲线摆在那里，中国人不笨，在约束下，总能冒出优秀的公司来。

为什么对企业有信心，因为是民营企业，谁都可以进入，不行就出局，谁也打不了谁的包票。市场里企业经营失败，公司破产，但组成公司的生产要素可不会“死”，无非是从这个公司里解放出来，进入其他公司，形成新的生产力。

要担心的是环境出大问题，系统性歪曲，误导企业家努力的方向。

《21世纪》：如何概括过去十年中国经济发展的这一阶段？

周其仁：过去十年中国经济取得了不起的成就，是改革开放的伟大收获期。

《21世纪》：你觉得未来十年还能延续收获期吗？

周其仁：那就要进一步改革。中国经济是有不少红利，不过真正的红利还是改革红利、开放红利。过去的经验告诉我们，唯有进一步改革，在重大的结构性问题上做实质投入，才能为未来的延续发展奠定基础。

【注释】

[1]本文发表于2008年7月。

[2]本文为作者在2008年芝加哥大学“中国改革30年讨论会”上的发言。

[3]本文为值科斯2010年百岁生日之际，作者在“科斯与中国”研讨会上所做的演讲。

[4]本文为《21世纪经济报道》（文中简称《21世纪》）十年专访稿，发表于2010年12月。