社区发展与参与式家庭发展规划项目的实践与成效

2016年，鹤庆项目办在松坪村城墙坡自然村实施“社区发展与参与式家庭发展规划”项目，以精准脱贫、团结发展为目标，通过对城墙坡村共40户农户进行“参与式家庭发展规划”调查，结合政府精准扶贫、精准脱贫的战略部署，引入发展与济困相结合的家庭发展模式，有针对性地回应社区公共需求和农户生计发展需求。

1.通过参与式家庭发展规划调查，了解社区公共需求和农户生计发展困境

运用“参与式需求评估”方法，对城墙坡社区40户农户开展“参与式家庭发展规划”调查，项目规划小组发现该自然村贫困面较大、贫困程度较深，在可持续发展进程中还面临大量困难。城墙坡的贫困存在其历史和自然的原因，贫困成因相互交织、互为因果。

城墙坡社区发展和家庭发展困境主要表现在：一是缺水的问题依然十分严峻，近年来的持续干旱，靠天下雨定收成的现象更显突出，社区人畜饮水十分困难。社区农户每年3月中旬就开始到大甸村（距离16公里），甚至更远的五星村（距离34公里）等地拉水解决人畜饮水困难，不但路途远，运水成本高（去大甸拉水运费60元/立方），而且无法保证水的洁净卫生。另外，社区农户的生产用水完全依赖雨季蓄洪。因此缺水已严重制约着社区的发展。二是耕地面积少，土壤贫瘠，农作物产量低，收成少。三是农户文化程度普遍较低，科技意识淡薄，生产力水平低下，种、养业的发展十分滞后。四是社区农户居住分散，进户路面多为土路，雨季泥滑路烂，车辆无法进出，农户生产、生活成本高。五是农户收入结构单一，经济基础十分薄弱，农户缺乏基本的生产资金投入且抵御自然灾害的能力弱，多数农户至今仍居住在简陋的木楞房中，任凭寒风冷雨穿堂过而无力改变，无钱看病和供书困难的现象还十分普遍。因此，该社区农户迫切需求扩建公共蓄水池，缓解人畜饮水和生产用水困难；需要将村间进户路面进行水泥硬化，改变农户雨季出行难的状况；需要外部力量扶持贫困户开展养殖项目，增加贫困户经济收入。

2.从社区和家庭两个层面开展项目实践，满足社区公共需求和家庭个体化需求

在需求调查的基础上，城墙坡项目规划小组通过与农户共同协商讨论，确定项目内容。项目内容的确定主要遵循两个原则：①回应社区公共需求，加强社区水利基础设施建设，缓解贫困农户人畜饮水困难和旱期大春生产保苗用水困难；水泥硬化社区进户路面，解决农户雨季出行难的问题。②回应家庭个体化需求，以种植业为基础，养殖业为突破口，到户制定家庭发展规划，并以“示范户带动与产业发展互助相结合”的团结发展模式，推动社区种养业的可持续发展。

具体项目实践活动主要包括：社区道路硬化、扩建蓄水池和扶持农户发展养殖业（见表3-9）。

表3-9　城墙坡社区发展与参与式家庭发展规划项目主要内容

续表

通过项目实施，村间路面全部硬化，改善了出行条件，降低村民们的生产生活成本，缓解了社区人畜饮水和大春保苗用水困难，降低了抗旱拉水的成本，促进了种植养殖业的发展。同时，通过社区群众的自我组织、自我管理和自我监督，培养和提升了社区（包括行政村层面和自然村层面）自我组织和自我管理的能力，激发了村民们参与社区公共事务的积极性主动性，特别是减轻了妇女们的生产生活压力，让妇女能有更多的时间和精力参与到社区事务的管理中，促进了村民互助和团结和谐。

3.运用社区既有的项目管理组织机制和方法，组织开展项目实践，进一步增强社区自我管理能力

项目实施采取多元主体分工协作的管理体制。鹤庆县扶贫办和各乡（镇）人民政府对项目进行双重管理。鹤庆县扶贫办负责项目前期的调查论证、项目规划和项目申报，重点关注项目活动的流程和社区的参与。乡政府重点负责项目设计预算、项目质量监督和项目资金监管，包括项目的验收和财务的核销。村委会负责项目活动的全面监管和矛盾、纠纷的调解工作，同时负责项目的上情下达、下情上报工作和财务核销工作。城墙坡项目管理小组在村委会协助下负责项目的组织实施和日常监管，重点负责项目质量、进度、投工投劳等方面的监督。(www.xing528.com)

社区养殖项目管理员由项目管理小组聘请，负责指导和监督受益农户按项目要求自行建设圈舍和购买畜禽，并在为期一年内，根据养殖户的不同需求，及时给予养殖技术方面的指导和帮助，包括在必要时候组织养殖户接受养殖技术培训，同时协助和监督各互助小组定期交流养殖技术，按方案要求履行互助承诺。

参与式家庭发展规划项目实施中，充分关注到妇女的意愿和需求以及保障妇女权益。在发展养殖业项目中，妇女逐步成为家庭经济发展的重要角色，妇女在家庭乃至社区内部的地位重新得到认可。同时，妇女全程参与到整个项目规划的设计、制定、组织实施、监督管理等各个环节，有效地锻炼和提升了妇女的能力和自信心，促进了男女两性平等。同时在项目方案的设计和执行过程中，项目管理小组还充分关注弱势群体，综合考虑贫困户的实际需求和能力支撑，在不突破资金投入总额和确保资金效益的基础上，尽力压缩“大户”的需求，尽可能地将项目资金向贫困户倾斜，力求项目对象精准化，最大化拓展贫困户的发展空间。

通过社区自我组织、管理、监督项目的实施，增强社区自我管理能力；通过养殖互助小组间的交流和互助，有力推动社区养殖业的可持续发展，同时培养和提升农户的集体观念和团结互助意识。通过基层社区项目小组（包括互助小组）的组建和运行，帮助县扶贫办对社区有了更深入的了解，为下一步开展“精准扶贫”的试点项目，做好社区动员，提升社区发展信心作出了准备。该项目通过有效精准帮扶到户项目的实施，为政府“精准扶贫、精准脱贫”的对象精准、项目精准、关注社会性别、关注弱势群体等方面提供了经验借鉴。

【注释】

[1]孟加拉GB模式是指孟加拉国格拉米银行发放贷款的方式和管理办法。GB是GRAMEEN BANK（格拉米银行）的英文缩写。格拉米银行的服务宗旨和目标是向穷人发放贷款，帮助他们摆脱贫困。贷款类别主要有：帮助穷人从事副业生产的一般性贷款；帮助农民进行季节耕种的季节性贷款；帮助农民修缮和改建住房的贷款；帮助农民打井、解决吃水问题的挖井贷款；帮助农民建厕所、改善家庭卫生条件的厕所贷款；帮助借款人家庭成员从事生产的家庭贷款；鼓励各农户联合从事农副生产的联合贷款；方便农民租用大型农用机械的租赁贷款等。参见什么是孟加拉GB模式？http：//www.southcn.com/news/gdnews/sz/gdfp/jbzs/200510130477.htm.

[2]曲海燕、张斌、吴国宝.社区动力的激发对精准扶贫的启示——基于社区主导发展理论的概述、演变与争议［J］.理论月刊，2018（9）：162.

[3]云南省双柏县财政局.关于集中连片特殊困难地区扶贫攻坚工作的探讨［EB/OL］.http：//www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/yunnancaizhengxinxilianbo/201305/t20130516_871541.html.

[4]双柏县人民政府.双柏县“十三五”脱贫攻坚规划中期评估报告［EB/OL］.http：//www.cxshb.gov.cn/file_read.aspx？id=30813.

[5]双柏县人民政府.双柏县“十三五”脱贫攻坚规划中期评估报告［EB\OL］.http：//www.cxshb.gov.cn/file_read.aspx？id=30813.

[6]说明：图中实线部分为项目的主体框架，显示扶贫办系统及乡镇政府在项目中的管理层级及责任关系；虚线部分为合作方对项目管理的外部协助与监督；主体框架中的实线部分，显示项目所追求的“以社区农户为主体的社区主导型发展与参与式扶贫管理机制创新”目标的核心部分和关键环节，它包括政府和社区自我管理两个系统（层面）的制度创新及对接关系：A.政府系统——以扶贫办为代表的政府系统（层面）在扶贫项目、扶贫资金管理等方面的制度创新，以保证扶贫资源充分送达贫困社区，并由贫困社区农户自主决策、自我管理，结合社区资源寻求自我发展目标的实现；B.社区自我管理系统——贫困社区以项目为载体，组建项目实施小组、监督小组、财务管理小组等社区组织，在自我组织实施扶贫项目过程中，培育社区民主决策、民主管理的意识、原则、机制和组织管理形式，提高社区的自我管理和自我发展能力，并以此对接政府扶贫系统的工作和资源管理。