社区发展基金项目的实践和成效

1999年，乐施会提供资金在松坪村实施小额贷款项目，以解决社区生产性垫本资金短缺问题。2001年，该项目向社区发展基金转型，制定《鹤庆县香港乐施会松坪社区发展基金贷款实施方案》。此后，松坪村社区发展基金不断完善管理制度，理顺运行机制，平稳运行至今。目前，经过多年的滚动积累，社区发展基金总额从最初的10.93万元积累到27万余元，在缓解村民生产生活中资金短缺问题方面发挥了重要作用，同时扩大了妇女参与社区发展的领域，提高了妇女地位，培育了社区团结互助意识，增强了社区居民的自我服务、自我管理和自我监督的能力。

1.小额贷款阶段（1999年4月—2001年10月）

1999年乐施会开始在松坪村实施小额贷款项目。在正式启动之前，鹤庆项目办对管理人员进行技术培训，对农户进行贷款操作程序培训和配套技术培训，以增强社区对小额贷款的理解和认识。同时，在项目实施过程中加入性别视角，关注妇女，实行贷女不贷男，以提高妇女的地位和能力。当时松坪村小额贷款项目参照了政府小额贷款的程序，组成核心组，实行小组互助联合，贷款小组由5～7户农户，自愿组合，一年一贷，半月一还，按“贷穷不贷富、贷女不贷男” 的原则，共发放贷款109300元，利率为2.97‰，共涉及34个贷款小组，174个贫困户。

小额贷款项目的实施有效地缓解了村民们生产垫本资金短缺问题。通过两年的运行，初步在村民们中间形成了信用评价意识。但是“半月一还款”的管理规定导致还款次数过于频繁，村民拿到贷款资金之后就要考虑半月后的还款问题，不得不将贷款资金用于前期的还款，资金利用率不高，而且积累少。同时，小额贷款项目主要有鹤庆项目办和乡镇负责管理运行，社区参与程度较低，村民对于小额贷款项目的认识不足，在一定程度上消减了小额贷款项目的经济社会效益。

2.社区发展基金初期阶段（2001年11月—2002年10月）

针对上述问题，松坪社区管理委员会组织村民讨论制定《鹤庆县香港乐施会松坪社区发展基金贷款实施方案》，推动小额贷款项目向社区发展基金的转化。该阶段，松坪社区发展基金贷款实行“有偿使用、小额短期、整贷零还、小组联保、滚动发展”的原则，以贫困户为重点（民政救济对象除外），以妇女为贷款对象，逐渐建立社区妇女能够自我管理的社区基金贷款运作管理机制。

第一，社区发展基金管理运作。社区发展基金的运行以社区为主导，县项目办成立社区发展基金贷款协调服务小组，协助松坪社区发展基金的运行管理，加大对社区发展基金财务工作的指导与监督，协助催收欠款。松坪社区管理委员会内设立贷款基金管理组，由贷款人选举产生。在管理组成员中，由贷款人选举产生一名组长。贷款管理组主要负责编制松坪社区发展基金贷款工作规则、规划和年度发展计划；选定贷款对象（妇女），搞好建档立卡工作，建立健全组长、会计、出纳等人员岗位责任制；建立健全中心主任、联保小组长工作职责和岗位责任；协助贫困户选好项目，并围绕项目提供所需贷款；监督每月组织召开一次中心会议，确保中心会议制度化、正常化。组织做好放贷、贷款回收工作及贷款资金、财务管理工作；每月向贷款人张榜公布一次贷款基金发放、回收及利息收支情况，接受贷款人监督。组长召集贷款管理组成员定期不定期地召开会议，定期会议每月召开一次，在每月发放贷款的前一天召开，不定期会议视工作需要召开；安排管理组其他成员的工作，组织制定并考核各工作岗位的岗位职责；审批贷款；每个月向社区管理委员会汇报一次工作，接受社区管理委员会监督。

组建贷款联保小组。根据自愿组合的原则，每5～7户组成一个小组，并推选出小组长（妇女）。小组成员之间有互助互保的责任和义务，若有成员不能按时还贷，其他成员有责任为其垫付，并帮助搞好发展项目，顺利偿还贷款。联保小组组长监督组员参加中心会议；监督组员按时还贷和交纳小组基金，收齐组员还款交贷款管理组，并代办有关手续；组织组员讨论、选择发展项目，确定合理的贷款数额，监督组员按项目使用贷款；收集项目实施情况并向中心主任汇报；团结组员，互帮互助；协助贷款管理组或中心主任收取滞纳金；组织讨论制定小组基金的使用和管理办法。

组建贷款中心。为了便于中心组开展活动，以自然村或村民小组为单元，根据自愿组合的原则，三个小组以上组成一个中心，并推选出中心主任（妇女）（见图3-3）。中心主任安排主持中心会议；检查各小组项目实施情况和资金使用情况，检查规章制度的执行情况，对违反规章制度者按规定予以处罚；督促各小组按时还贷；组织讨论中心基金的使用、管理办法，组织本中心各小组的互帮互助；参与社区发展规划的制定。

图3-3　松坪社区发展基金组织架构

建立中心会议制度。每月召开一次中心会议，小组成员需按时参加，不得迟到或缺席。不参加中心会议一次，少返回1元中心基金，迟到15分钟以上一次，少返回0.50元中心基金。中心会议的主要内容：放贷、还贷，监督项目发展及资金使用情况，信息交流、互帮互助；技术服务与培训，执行规章制度情况等。

第二，社区发展基金贷款及还款基本程序。贷款流程：贷款人书面提出贷款申请，小组其他成员共同签名，签名后小组成员之间的联保责任生效；组长根据小组成员资金需求及发展项目（用途），填报各户的发展项目（用途）及资金需求统计表报贷款中心；贷款中心主任召集本中心各小组长进行初审并签注意见，报贷款基金管理组审批。贷款基金管理组逐户核实发展项目（用途）和资金需求后，签注审批意见报社区管理委员会审查，经批准后贷款基金管理组即可与贷款人签订贷款合同（见图3-4）。第一轮贷款额每户最高1000元，最低100元，贷款期限一年，贷款条件成熟一个小组放贷一个小组，实行一次性放款制度，为鼓励贷款户积极还贷，实行先还先贷，逐轮增加贷款额的激励机制，即，先还清贷款的小组，可先获得次轮贷款，贷款额逐步增加为1200元、1500元、最高限额到3000元，但两轮贷款之间的间隔不得低于半年。放贷时间统一为每月的11—15日，按贷款中心确定具体时间。放贷时必须“四到位”，即贷款基金管理组成员到位、中心主任到位、小组长到位、贷款人到位。严禁用他人名义贷款，一经发现，取消贷款资格，并收回贷款。贷款利息按贷款本金的年12%（月10‰）计收。贷款使用于贫困户自己选择的种植业、养殖业、商业、手工业及其他家庭副业等生产经营项目。

图3-4　社区发展基金贷款基本流程(www.xing528.com)

还款流程。贷款农户在获得贷款后，最长不超过30天需第一次归还贷款本息，全年分12次还清本息，贷款本金每次归还数额可根据农户收入淡旺季确定，但最低月还款额不得低于贷款本金的5%，贷款利息按12次随本金交付。每次归还贷款本息以元为单位凑零为整，最后一次清算全部还清本息。根据农户意愿可提前还清贷款本息，计息时间以月为基准单位（30天）。农户在还款周期内（年12次），第一次拖欠还款交滞纳金1元，第二次交2元，每增加一次拖欠，增加1元滞纳金，以此类推。农户将还款交给小组长，小组长交给贷款基金组，基金管理组工作人员每次收回的还款于当日交财务人员存入银行（信用社），若返回已晚，可在次日交存银行。贷款与还款必须采取收支两条线，不允许出现“坐支”。每月的贷款和还款在同一天进行，贷还款日即为中心活动日。

第三，设立贷款风险基金。为了避免发生贷款风险，松坪社区发展基金设立风险基金，以保障基金的正常运行。小组成员获得贷款时，一次性交贷款额5%，作为风险基金（3%作为小组风险基金，2%作为中心风险基金）。小组基金和中心基金统称为贷款风险基金。小组基金和中心基金是小组成员和中心成员互助互保责任的体现和保障。小组基金属小组成员共同所有，中心基金属中心成员共同所有。小组成员中发生拖欠还款时，可动用中心基金偿还。小组基金和中心基金的具体使用办法由小组成员和中心成员自定。小组基金的使用须征得全体小组成员的同意，并由小组长报经中心主任批准；中心基金的使用须征得中心全体成员同意，并报贷款基金管理组批准方可按规定支取使用。小组基金和中心基金由贷款基金管理组代管，并设专账管理。小组基金和中心基金均设有小组基金手册和中心基金手册，分别由小组长和中心主任保管。基金使用者是否付息由小组及中心自定。小组基金和中心基金存入银行所得利息收入属小组成员和中心成员所有，利息分配由小组、中心自定。全体小组成员还清贷款本息后按个人份额的风险基金（包括利息）比例将剩余部分退还给本人，全体中心成员还清贷款本息后按个人份额（包括利息）比例将剩余部分退还给本人。小组基金和中心基金均可用于小组成员偿还贷款，但用于偿还贷款的基金由小组或中心全体成员共同承担；小组成员使用小组或中心基金所支付利息也由小组或中心全体成员共同拥有。小组成员在本小组全体成员尚未还清贷款本息时不得退组，还清贷款的小组在本中心尚未还清贷款本息时，不得退出中心基金。

第四，社区发展基金积累的管理与使用。贷款利息和滞纳金作为社区发展基金积累，由贷款管理小组统一管理。贷款农户按贷款本金的12%（年利率）支付利息。贷款基金管理组按以下规则分配使用利息：按2%的利率计算所得的利息收入用于运作成本，主要用于购置日常办公用品，工作人员补贴；按10%的利率计算所得的利息收入纳入积累，积累分为：社区学校教育基金（按2%利率计算）；贷款中心积累（按5%利率计算）；社区积累（按3%利率计算）。社区学校教育基金主要用于帮助贫困学生，由学校、社区管委会共同制定管理使用办法；贷款中心积累由社区管委会代管，贷款中心制定管理使用办法；社区积累，由社区管理委员会制定管理使用办法。贷款户拖欠还款所交滞纳金列入社区积累。

该阶段社区发展基金建立了以社区为主导的运行机制，充分发挥了社区村民的主体性作用，尤其是妇女群体的主体性地位得到凸显。妇女广泛参与到资金的监督和管理过程中。同时，社区发展基金划款次数减少，从每月2次减少为每月1次，提升了资金的利用率，减少了管理成本和工作量。小组成员之间的联保责任也在一定程度上促进了成员之间的团结互助。社区发展基金的积累可以用于发展社区公共事业，增进社区福利。但是，该阶段社区发展基金的利息较高，在一定程度上增加了农户的还款难度，农户前期还款率降低，在一定程度上影响了社区发展资金的正常运转。

3.社区发展基金的发展完善阶段（2002年11月以来）

鉴于上述问题，2002年底，松坪社区发展委员会组织村民讨论决定将贷款利息率降低为5‰。同时，依然以贫困户为重点，以妇女为贷款对象，确保妇女在社区发展中的地位与作用发挥。在该阶段，松坪社区发展基金逐渐运行得更加规范化和制度化，不断完善管理制度。鹤庆项目办和乡镇也逐渐转变自身角色，将工作重心转移到对社区发展基金运行的检查、监督和指导等工作。

针对农户收入存在淡旺季情况，社区发展委员会组织村民讨论决定，农户可以自身收入情况制订还款计划，可以每月还款一次，也可以每季度还款一次，但是每月还款不得少于贷款本金的5%，利息年终一次性还清。

2015年底，松坪社区管理委员会组织社区农户讨论修订完善了社区发展基金管理制度。主要内容包括：

第一，按照“年轻化、知识化、责任化、团结化”标准和原则，选举社区发展基金管理组。管理组成员设7人，其中：会计1人、出纳1人，每个中心信贷员1人。会计和出纳负责整个松坪村社区发展基金业务工作，片区中心信贷员协助会计和出纳，负责本中心的贷、还款工作（包括尾欠款的催收）。中心信贷人员由农户选举，农户贷款额由中心信贷员审批，农户还款情况由中心信贷员负责。

第二，在利息管理与使用方面，农户讨论决定利息分配比例。社区发展基金运作成本占40%、贷款中心积累占35%、社区积累占25%。给予管理人员的误工补助：会计、出纳每人每月补助140元，在运作成本中支付；片区中心信贷员每人每月补助20元，在各中心积累中支付。

第三，为了保障资金安全，1000元以上的现金要及时贷出或存入银行。会计、出纳每月核对账务，半年公布并上报一次财务报表，年底接受鹤庆项目办审计。贷款农户不按月还款一次，收取滞纳金1元（从风险金中扣缴）；一年到期拖欠贷款的农户，拖欠部分按月加收1%的滞纳金。发展基金用途由互助联保小组相互监督，贷款、还款情况每月公布一次。

第四，开展信誉评估。农户以信誉贷款为主，信誉高的农户多贷，信誉低的少贷，没有信誉的不贷。每年进行一次信誉度评估（民主评议）。贷款农户如遇到特殊困难推迟还款时间的，由各中心农户大会讨论后，提交给社区发展委员会讨论审批。