就事论人扶贫合作的成效与实践 (1998-2004)

1997年以后，项目办在总结“就事论事”的反贫困实践经验教训的基础上，改进了扶贫工作理念和手段，变“就事论事”为“就事论人”，引入参与式扶贫发展理念。此时，禄劝项目办在扶贫发展项目中的角色从主导者转变为协助者，村民不仅是受益者，更是项目的决策者、管理者和执行者。同时，禄劝项目办引入社会性别分析、关注弱势等手段和方法，让项目村的特殊群体也参与到项目实践中。

此阶段禄劝项目办运用参与式手法进行参与式项目设计，以村干部为班底，组织成立项目管理小组，通过项目活动来培养村民参与项目的管理与发展能力，项目开展过程中注重参与式决策、关注弱势、社会性别平等，充分体现全体村民的参与性，体现农户的实际需要。在此阶段，禄劝项目办共投入385.56万元，包括基础设施建设、助学、小额贷款、科技培训、产业开发等项目，不再单一地追求项目投入数量和覆盖面，而是注重项目村村民自我发展能力的培养。这种“授人以渔”的扶贫工作方式激发了村民们参与项目的积极性和主动性。

1.运用参与式手法，提升村民参与的积极性，培养村民自我发展意识

禄劝项目办工作人员运用“参与式需求评估”方法，与项目村村民一起探索确定项目村要开展的发展项目，将村民分为老年组、中年组、妇女组、种植养殖能手组等不同类型的组别，分别进行需求调查评估，并采用矩阵打分的方式获得农户的需求情况，根据村民需求的轻重缓解来确定要开展的发展项目。同时，在项目实施过程中组织村民参与管理、决策和规划。调查发现，将参与式理念引入发展项目之后，芹菜塘、汤二等项目村村民参与项目的积极性逐渐增强，村民的主体性地位得到提升，并逐渐形成自我发展意识和能力。由于该阶段的项目注重妇女的参与，因此妇女在参与项目的积极性和主动性方面的转变尤为明显。

访谈案例3-7：曹兴福（禄劝项目办经理）。

1997年乐施会派了两个项目官员运用参与式理念对禄劝项目办工作人员进行培训。经过培训以后，禄劝项目办就开始对项目村进行筛选，选择适合项目开展的项目点。在项目村开展一次项目之后，如果效果好，符合参与式发展理念，而且村子比较有发展潜力，就继续在这个项目点开展新的项目。

刚开始开展参与式项目时，我们工作人员就不停地来到村里组织村民开会，讨论村里发展面临的困难和了解村民的需求，再根据实际情况确定项目。1999年后，在开展项目时，先在项目村针对妇女、老人、年轻人等不同群体分别进行调研。同时，项目办工作人员还会在项目村长时间地与村民反复协商讨论，建立比较完善的项目管理制度和选举制度等。前期工作做好之后，后面的项目就非常好开展。例如通过项目的实施，芹菜塘村村民各方面的能力都起来了，可以自己去找相关部门寻求资源，自己联系施工人员开展相关项目等。

按照相关项目管理制度中规定参会的人数中必须有1/3是女性，开会时妇女都会参加会议，但是基本不会发言。但在芹菜塘村，项目管理小组成员龙秀花的转变是比较大的，不仅发言积极，而且对妇女起到非常大的带动作用。其他妇女刚开始参与的时候是不怎么说话的，有时候好几个小时都说不了几句话。经过多次参加各种讨论会，妇女们的参与程度也逐渐提高。例如，在讨论“负责任的美好生活”的时候有很多建议都是妇女提出来的，在改猪圈、修路等项目中很多妇女的参与度非常高。

访谈案例3-8：龙美秀（芹菜塘村民小组村民，妇女小组成员）。

项目没有进村之前，村里开会我都不去参加的，老公去参加。禄劝项目办来村里做水池、改猪圈、修路、打地板、建加工房等项目后，我在项目办工作人员的动员下慢慢地便去参加开会了，开会的时候，我也会发言的，都是用苗语讲，不太会说汉语，用汉语就讲不出来。我是2002年经过村民选举成为管理小组成员的，他们都知道我性格比较活跃，说我会看情况说话办事，比较灵活。现在村里开展项目的时候，我都会动员妇女参加。

2.注重社区社会组织建设，提升村民组织化程度，推动村民进行自我管理和服务

禄劝项目办在此阶段除了引入“参与式理念”之外，还依托项目村的村干部和其他精英，协助项目村成立社区社会组织，建立相应的管理制度，提升村民的组织化程度和社区自我发展能力。禄劝项目办在开展项目时都会组织村民成立项目管理小组，为了便于开展工作，起初项目管理小组成员主要由村干部组成。随着项目的不断开展，项目管理小组的职能也逐渐从管理具体项目向管理社区事务转变，项目管理小组也转变为社区管理小组。从2001年开始，禄劝项目办在项目村开展社区发展基金项目，为了保障社区发展基金的正常运行，项目办引导村民成立社区发展委员会，委员会成员由村民直接选举产生。在开展社区发展基金项目时，村民被分为不同的贷款小组，每组选举一名组长，负责本组内部相关贷款事务。此时，项目村依托社区发展基金项目形成了开展社区事务的组织形式。社区发展委员会成员并不一定是村干部，而村干部也不一定是社区管理委员会，于是出现了不协调问题。尤其是基层政府对这些社区社会组织比较敏感，而且与村委会作为基层自治组织在名义上难以区分，于是，禄劝项目办将社区发展委员会改称为社区管理委员会，在开展项目和其他社区事务过程中进行自我决策与管理。此阶段禄劝项目办在开展项目时开始进行社会性别分析，注重妇女在发展项目中的参与性。

访谈案例3-9：龙德学（原芹菜塘村民小组村主任）。

2003年禄劝项目办正好有资金支持，让我们自己决定要做什么项目，我们就提出来建水池。因为1998年之后，引进杂交玉米新品种，如果没有水的话，玉米种下去根本成活不了，所以需要解决种玉米的用水问题。我们把建水池的数量和体积等定下来交给项目办。项目办给我们提供资金和材料（水泥、钢筋等）。水池的建设地点也是村里自己开会讨论决定的。当时确定水池所建地点的时候，村民们直接到地里现场去看，根据灌溉面积来确定水池的地点。第一次讨论确定好建造地点后，项目办就来村里开会通知项目批下来了。但是过两天后，有个村民觉得建造水池的地点对他家来说不方便。村里就又重新进行讨论，重新去现场选择建造地点。第二次决定之后，又有人提出其他意见，村里再进行协商讨论，直到大家都同意。前后共讨论了三次，经历了半个月。选择建造地点时，村民如果有意见并在最终确定建造地点前提出来，可以通过沟通协商的方法处理，这样以后也就没有矛盾。我主要是组织大家开会，做好协调工作。

村民们经过充分讨论，把考虑到的问题都事先解决好并建立起管理制度。根据一片耕地共用一个水池的原则选出一个组长，当用水量大的时候，组长就组织大家讨论每家每户可以用多少水，并监督大家的用水量。当时项目办提出来要关注弱势群体，要求让弱势群体先用水。村民也接受这一要求。这些都形成了相关的用水制度，大家都能够遵守。用水制度主要包括关注弱势群体、监督用水量（小组长监督）、水池蓄水等。

当时，我还是村里的村主任，但不是管理小组组长，只是项目管理小组成员。项目管理小组组长是王光铭（女），下面又分为五个小组，由村民自己投票选出来五个小组长（贷款小组组长），小组长是没有报酬的。贷款小组组长不仅在贷款的时候组织大家，在平时也负责组织、协调组内成员工作（每个小组5～7户）。

3.将小额贷款和社区自我发展相结合，初步形成自我决策、自我管理的社区发展基金运行机制

1997年后，禄劝项目办在总结上阶段小额贷款项目存在问题的基础上，对贷款项目的组织管理进行了改善。在每个村成立贷款管理小组，将取款和还款的单位提高了一个层次，由贷款管理小组统一组织。1999年，禄劝项目办借鉴孟加拉国的乡村银行模式（GB模式）^[1]，采取五户联保，分期还款，成立中心组、借款小组等，自然村层面有一个中心管理组，一般都是由三到五个人组成，管理整个村的贷款，有一个小组长，中心组的每个成员则是借款小组的组长，管理五到八户。2001年，禄劝项目办开始将小额贷款项目与社区自我发展结合，在贷款项目中体现村民的主体性和自主性。之后，禄劝项目办将贷款资金直接投放到项目村，并成立社区管理委员会，社区管理委员会在项目办的协助和指导下，负责社区发展基金的运行与管理，村民分成若干个借款小组，并选举出小组长，负责本小组成员的贷款管理工作。村民需要通过申请获得贷款。目前，马樱花、芹菜塘、汤二等项目村均有社区发展基金，在禄劝项目办的协助下，各村的社区发展基金逐渐形成稳定的自我运行机制（见图3-1）。(www.xing528.com)

图3-1　社区发展基金运行机制

4.关注妇女、儿童以及贫困人口等弱势群体，保障其基本的生存、参与和发展权利

通过成立妇女组织，增强妇女参与意识，提升妇女社会地位和发展能力，保障妇女在社区发展中的基本权益。禄劝项目办在引入社会性别理念之后，将妇女权益保障和社会地位的提升作为重要的工作目标，不断探索促进妇女有效参与的方法，例如成立妇女小组、建立妇女发展基金、开展妇女发展项目等，极大地改善了妇女社区参与状况，提高了妇女对发展资源的可获得性。

通过成立妇女小组让妇女在项目实践和社区发展中担任管理者和决策者的角色。禄劝项目办在该阶段开展项目时特别强调妇女的参与，并在项目管理小组中成立妇女小组，妇女小组成员在项目管理小组中担任组长等职务，转变了以前只有男人参与管理社区公共事务的状况。在项目实施过程中，妇女参与社区公共事务也遇到不少的困难与阻碍，主要体现在男性村民的反对，尤其是妇女小组成员们在家里得不到丈夫的理解和支持。例如，务茂德村民小组村民龙学坤的妻子连续三届当选为妇女小组成员，在村里成立妇女小组时，龙学坤觉得“妇女太猖狂了，搞得我们男人都要听妇女们的了”。

开展妇女发展项目，改善妇女日常生活条件，提升妇女自我发展能力和社会地位。除了在社区层面要保障妇女的参与权利之外，禄劝项目办还针对妇女的一些特殊需求开展社会性别项目，例如妇女发展基金、建节能灶、建太阳能浴室等。这些项目在增强妇女参与意识和能力，改善妇女卫生健康状况，提升妇女社会地位等方面发挥了重要作用。

2001年禄劝项目办开始在项目村实施社区发展基金项目，设立妇女发展基金，主要是面向妇女开展小额贷款。妇女发展基金的启动资金由禄劝项目办提供4000元，由妇女小组负责妇女发展基金的日常管理，主要用于妇女治病、买衣服等方面。有需要的妇女可以向妇女小组申请贷款，贷款额度最低的为100元，最高为1000元。在芹菜塘、汤二等项目村调研时，笔者发现虽然妇女发展基金的贷款额度很小，但是在缓解妇女因缺钱看病难等方面起到了非常关键的作用，在一定程度上使妇女摆脱了对男人的依附性，进而提升了妇女的社会地位。

访谈案例3-10：潘秀兰（汤二村民小组妇女小组组长）。

村里的妇女发展基金是从2002年成立的，妇女基金是专门给女人用的。女人比较穷，很多男人不理解女人。一些男人只顾着喝酒不会拿钱给妇女看病，妇女生病没钱打针吃药就可以来这里借钱。通过小组讨论之后，就借给她们，最多借1000元，最低100元，一年之后还就行。2007年，我因身体不好需要到医院检查，但是当时家里没有钱，就从妇女发展基金里贷款400元去医院看病。后来，老公开农用车赚钱还了贷款。妇女借钱一般情况下都是用来看病。有了妇女基金，现在即使家里男人不给钱，妇女也有钱看病，而且也能够按时还清贷款。妇女在农忙的时候可以打零工、下雨的时候可以捡菌子，还可以通过挖草药等途径赚钱还贷款。目前妇女基金没有出现拖欠贷款的情况，大家都会按时还款，这样妇女基金才能够继续借下去，而且大部分妇女都是在借钱不久之后自己赚钱还款的。

改造节能灶项目也是禄劝项目办在强调社会性别分析阶段实施的发展项目。该项目的实施主要考虑几个方面：一是生态保护。2000年左右，禄劝县贫困山区村民依然通过上山捡柴砍柴来满足日常生活对燃料的需求，通过节能改造可以节省燃烧柴火数量，从而保护环境。二是改变村民传统养猪习惯。虽然在2000年左右，禄劝项目办已经对项目村村民进行了饲养管理等养殖技术培训，但是还是有村民依然将草料煮熟后再喂猪，这样既增加了劳动量，又需要大量的柴火才能煮好一天的猪饲料。三是改善妇女日常生活条件。按照社会性别分工，妇女主要操持家务，做饭、煮猪食等都需要炉灶，而当时很多村民家中的炉灶然仍是没有炉条的老土灶，消耗燃料多，效率低，而且在做饭、煮猪食时，妇女的裙子经常被炉火烧到，威胁妇女安全。1998—2004年间，禄劝项目办在中屏、团街、翠华三个乡镇的6个村委会16个自然村360户完成节能灶改造。

访谈案例3-11：潘学福（原汤郎箐村委会党支部书记）。

在禄劝项目办做节能灶改造项目之前，汤二村里都是没有炉条的老土灶，虽然烧水速度快，但是非常费柴火，火太大。当时村民张树文等人去学习改造节能灶，回来之后就帮村民改灶。由项目办提供材料，也有技术人员在现场指导。改灶之后，烧水非常快，而且省柴火。以前一背柴（横背）大约30～40公斤，烧一大锅猪食就烧完了，而改灶之后一背柴能够煮3～4大锅猪食。改灶前后所用的时间是差不多，大概30分钟左右。柴火都是山上砍的树枝。新灶节省柴火，可以少砍树枝。而且以前老灶还容易烧到妇女的裙子，现在新灶既安全，又干净。所以，上山背柴的次数少了，妇女便有更多的时间干其他事情。

丰富妇女日常生活活动和改善妇女卫生健康状况的项目。禄劝项目办提供的相关数据资料显示，在该时期项目办开展了一系列针对妇女的发展项目。1998—2004年间，禄劝项目办在中屏乡、翠华乡、团街乡等3个乡、3个村委会的6个自然村，建盖了1个蜡染房、2个妇女活动中心，并配备了相应的设备，使这些村的妇女们能有一个议事、学习、交流和开展活动的场所，同时，还组织妇女到外面交流参观，学知识、长见识，这些项目共投资25.8万元。同时，禄劝项目办在翠华大松园村委会的石丫口、纳岔村委会的安心田、汤郎箐村委会的半坡三个自然村还建盖了村社小药房，为每个药房提供4400元药品周转金，并开展健康教育、妇女病普查及治疗等；在安心田、石丫口两个村配备合作医疗基金12360元，让148户农户可以就近看小病，需要住院的村民能在村里借到村社合作医疗基金。针对项目村妇女妇科疾病多发的状况，禄劝项目办还资助项目村建立太阳能浴室，让妇女们有一个可以洗澡的地方。

开展儿童助学项目，保障贫困家庭儿童获得受教育权。针对山区儿童上学难等问题，禄劝项目办从1992年就开展学校建设项目。1992—1997年间，禄劝项目办在团街、翠华、屏山、茂山等4个乡（镇）的6个村委会建盖乡村小学6所，建筑面积379平方米，投入资金25.3万元，解决了500多名小学生上学的校舍紧缺问题。1998—2004年，禄劝项目办投资36.62万元，在团街、茂山2个乡（镇）的2个村委会建盖乡村小学2所，建筑面积679平方米，解决了200多名小学生上学的校舍紧缺问题。同时该阶段禄劝项目办还在项目村设立助学基金。6年间，禄劝项目办在团街、翠华、中屏、茂山等4个乡镇的6个村委会，为37个村申请到助学资金27.94万元，其中无偿资金15.34万元，资助学生182人次；有偿资金12.6万元，资助学生共859人次。助学基金主要是根据各村人口的多少、在校学生人数决定，同时将助学基金放在村里，由村社自己管理使用，每一学期根据学生的家庭情况评选资助对象及资助金额。目前，项目村助学基金依然在有效运行，有效地帮助了贫困家庭儿童接受义务教育。

访谈案例3-12：潘秀兰（汤二村民小组妇女小组组长）。

我从2013年开始管理助学基金，接手时有3618元，现在是3967元。助学基金主要用于困难家庭儿童的生活费、住宿费、资料费以及给儿童买书包、文具、衣服、鞋子等，一般是借款金额为200～300元。只要家里有学生，就可以从助学基金里借钱。现在借钱多一些的主要是去中心小学读书的学生。村里目前由2个读初中的学生。去年借助学基金的有5家，其中读学前班的1家，读小学的4家，借的最多的是500元，最少的200元。助学基金从没有出现过拖欠不还的情况。

关注其他弱势群体，保障其参与社区发展和利益分享的机会与权益。关注弱势群体是禄劝项目办开展扶贫发展项目的基本原则之一。实际上，注重妇女参与、资助困难家庭学生等项目都是对村庄内部弱势群体的一种关注。除此之外，禄劝项目办在开展基础设施建设、产业发展、社区发展基金等项目时，依然会特别关注贫困、残疾、老年人等特殊困难群体的参与。例如，2003年禄劝项目办资助芹菜塘村民小组建造蓄水池以解决灌溉用水问题。当时除了那些没有劳动能力的老弱病残村民不需要参加劳动外，其他村民都要参与到该项目中。而且在水池选点和用水分配方面则优先考虑老弱病残等困难家庭的灌溉用水问题。正是由于在项目实施中注重对弱势群体的关注，也激发了弱势群体积极参与扶贫发展项目并履行相应的义务。例如，2011年芹菜塘村民小组实施社区活动中心建设项目，按照关注弱势群体的原则，老年人和困难户原本不需要参与集资，但是这些村民都主动要求参与筹款。于是，经过村民会议决定，芹菜塘村民小组将农户分为三类：普通村民、老年人和特困户，分别按照250元/人、150元/人和50元/户的标准进行筹资。全村40户，除了确实困难的一户没有参与筹资外，其他村民均参与出资建造活动中心。