中国政府与国际社会的扶贫合作：经验与成效

从国际社会参与中国扶贫开发的实践来看，中国政府与国际社会合作扶贫的历程主要可以分为以下几个阶段：

1.合作扶贫的初期阶段（1979—1993年）

最早与中国政府开展扶贫合作的是联合国的相关机构。1979年，联合国开发计划署（UNDP）批准了第一个援华方案，标志着中国正式开始接受国际社会的援助。^[25]中国政府与国际社会的合作扶贫也由此开始。1981年开始的国际农发基金北方草原与畜牧发展项目（1981—1988年）是最早的扶贫援助项目。随后，联合国开发计划署、联合国儿童基金会也陆续在贫困地区实施项目。与此同时，一些国际多边双边机构和国际非政府组织也开始进入中国。^[26]例如，澳大利亚国际发展署于1987年开始支持中国贫困地区农业和畜牧业开发项目，并于1988年开始每年支持若干小型扶贫项目；德国技术合作公司于1988年在山东省沂蒙山区实施了规模庞大的粮援项目，内容包括人畜饮水、节水灌溉、水土保持及修路、架电等基础设施建设。^[27]乐施会、世界宣明会、福特基金会、国际小母牛组织等国际非政府组织也纷纷进入中国大陆，并设立办事机构，与中国政府合作开展发展项目。如1987年乐施会进入中国大陆，并在广东省实施了第一个扶贫项目。此阶段国际社会在中国政府的扶贫框架下，与事业单位、社会团体，政府职能部门合作参与中国扶贫开发行动，涉及的内容主要包括基础教育、技能培训、环境保护、性别平等、小额信贷等方面。

云南省作为扶贫开发的重点省份，也是国际社会关注的重要地区之一。在中国政府与国际社会合作扶贫的初期阶段，联合国援助机构和一些国际NGO，如美国福特基金会、英国儿童救助会、香港救世军、香港乐施会等，陆续进入云南省开展发展项目。当时国际社会在云南开展的项目主要集中在基础教育、小型救助项目、小额信贷、小学建设等方面，如1988年12月美国福特基金会在云南省开展的“云南省贫困山区综合开发试验示范与推广项目（YUM）”；1992年乐施会在昆明设立项目办公室，开始了在中国云南等西南省份的扶贫工作；1993年3月，联合国开发计划署投入30万元，在金平苗族瑶族傣族自治县、文山州麻栗坡县选择了2000户农户进行了小额信贷扶贫试点，按照“无偿援助，有偿使用，现金在原地滚动”的原则组织实施。^[28]这些项目的实施为云南植入了一些新的扶贫理念和先进的经验，如小额信贷和参与式方法等，引起了地方政府相关扶贫部门的重视，小额信贷也被国务院列为扶贫攻坚的有效方式之一。^[29]

2.合作扶贫的高峰阶段（1994—2005年）

在此阶段，中国正实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，基本解决了全国农村8000万人口的温饱问题。此后，中国农村扶贫开发进入新时期。在10余年的时间里，中国政府在扶贫开发领域投入了大量的人力、物力、财力，动员社会各界力量，取得了显著的减贫成效。该阶段国际非政府组织大量进入中国大陆，并通过与中国政府合作开展发展项目，为中国减贫事业做出了重要贡献。据相关统计，从1995年至1999年，5年的时间内有46个国际非政府组织首次到中国开展项目活动。从2000年到2004年，至少有80个国际非政府组织来到中国，平均每年约20个。^[30]

从20世纪90年代初期开始，以西南扶贫项目为起点，世界银行与中国政府开展了一系列的扶贫项目，如秦巴扶贫项目、甘肃扶贫项目、内蒙古扶贫项目等。这一时期，双方尝试了新的扶贫模式。其中西南扶贫项目总投资42.3亿元，其中利用世行贷款2.475亿美元，国内相应的配套资金为21.8亿元。^[31]项目建设主要包括大农业、基础设施建设、第二第三产业开发、劳务输出、教育卫生和贫困监测等方面，探索跨行业、跨地区的综合式扶贫模式，实施整村推进，“一次规划、分年实施”的扶贫机制、扶贫项目监测机制等。^[32]1995年，在世界银行西南项目办公室的基础上，国务院扶贫办外资项目管理中心成立，具体负责扶贫国际合作项目的组织管理、咨询服务，开拓外资扶贫的领域，研究、探索、总结推广国际社会先进的扶贫理念和行之有效的项目管理模式和方法。云南、贵州和广西西南三省区在世行西南项目办的基础之上也相应成立了外资扶贫项目管理中心。^[33]中国政府与国际社会合作扶贫的重点区域聚焦在了西部贫困地区。合作扶贫项目的重点主要集中在农村基础设施建设、能力建设、社会服务、产业扶持等方面。

2001年中国政府出台了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，宣布中国的贫困问题得到非常大的缓解，为了解决局部贫困问题和巩固温饱、提高扶贫瞄准率和扶贫效率，实施整村推进项目，并且整合扶贫资源，形成“大扶贫”的格局。在政府的主导和支持之下，国际社会成为中国反贫困中的一支特殊力量，参与了中国的扶贫开发。从总体上看，1994—2005年是国际援助组织进入中国参与扶贫最踊跃和投入较多的时期。

该时期中国政府与国际社会在云南省开展的合作扶贫项目也处于高峰期。1995—2005年，世界银行、德国政府、英国政府、荷兰政府、欧盟联合国援助机构等数以百计的境外NGO以及国际友人等，通过政府主管部门、民间途径以及与国际援助组织有工作联系的机构等，来到云南省参与扶贫，其中境外NGO突破200多家，成为全国最多的省份之一。这一期间也是云南省获得国际援助资金最多的时期，来自国际援助组织的扶贫贷款、赠款突破了20亿元人民币。^[34]

3.合作扶贫的深化改革阶段（2006年至今）

2006年至今，中国政府与国际社会合作扶贫进入了新的阶段。自1980年以来，在中国政府和国际社会的共同努力之下，中国的脱贫人口在发展中国家脱贫人口中占75%，中国的减贫成就举世瞩目。联合国《2005年人类发展报告》中指出：“2005年中国人类发展指数排名列第85位，比1990年排名上升了20位。按照1美元贫困标准，中国贫困发生率自1990年以来已经下降一半，提前完成了千年发展目标。”^[35]也正因为中国综合国力的不断发展，国际社会调整对华发展援助定位，总体上减少了援助资金、缩小了援助规模、援助重点聚焦于“千年发展目标”的相关主题。由于大量国际非政府组织的资金来自于海外机构或公众捐赠，中国国力的强劲增长现实也使得这些机构逐渐面临中国项目在国际社会上的筹款挑战。^[36]该时期不少国际非政府组织也停止了对中国大陆的扶贫援助，但是中国政府与国际社会的合作扶贫依然是中国扶贫实践中的重要组成部分。据不完全统计，截至2010年，扶贫领域共利用各类外资14亿美元，加上国内配套资金，直接投资总额近200亿元人民币，共实施110个外资扶贫项目，覆盖了中国中西部地区的20个省（区、市）300多个县，使近2000万贫困人口受益。同时，国际上的一些先进的减贫理念和方法，例如参与式扶贫、小额信贷、项目评估和管理、贫困监测评价等，被逐步应用于中国扶贫实践中，在创新扶贫开发机制、提高扶贫工作水平、开发扶贫队伍人力资源等方面产生了积极影响。^[37]

此阶段，中国逐渐由受援国转变为国际发展援助问题上更积极、活跃的合作与对话角色，中国政府积极构筑国际减贫与交流平台，与广大发展中国家共享减贫经验、共同进步发展。2004年中国政府与世界银行在上海共同召开全球扶贫大会，并与联合国开发计划署等国际机构联合成立中国国际扶贫中心。从2007年开始，中国政府和联合国驻华系统在每年10月17日“国际消除贫困日”期间联合组织举办“减贫与发展高层论坛”，探讨国际减贫的形势和问题。中国政府还组织举办了“中国—东盟社会发展与减贫论坛”，推动了中国与东盟地区的减贫合作，加快减贫进程，促进区域的发展、稳定与繁荣。2010年，中国政府与有关国家和国际机构共同举办了“中非减贫与发展会议”，强调通过“在变革中求发展”的方式削减贫穷，推动千年发展目标在非洲的进程。

这一时期，国际非政府机构逐步调整工作重点和工作策略，加大了对自身在华项目总结、中国减贫经验总结等研究工作的支持，并开始推动中国减贫经验与国际社会的分享与交流。

【注释】

[1]朱小玲、陈俊.建国以来我国农村扶贫开发的历史回顾与现实启示［J］.生产力研究，2012（5）：30.

[2]陈标平，胡传明.建国60年中国农村反贫困模式演进与基本经验［J］.求实，2009（7）：83.

[3]国务院新闻办公室.中国农村扶贫开发白皮书［EB/OL］.http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20011015/581724.html.

[4]李兴江.中国农村扶贫开发的伟大实践与创新［M］.北京：中国社会科学出版社，2005：94-95.

[5]国务院新闻办公室.中国农村扶贫开发白皮书［EB/OL］.http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20011015/581724.html.

[6]国务院扶贫开发领导小组办公室.中国农村扶贫开发概要［EB/OL］.http：//www.cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/fplc/201103/164355.html.

[7]张巍.中国农村反贫困制度变迁［M］.北京：中国政法大学出版社，2008：70.

[8]国务院扶贫开发领导小组办公室.《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》中期评估政策报告［EB/OL］.http：//www.cpad.gov.cn/publiciles/business/htmlfiles/FPB/xsdt/201 103/164354.html.

[9]国务院扶贫开发领导小组办公室.《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》中期评估政策报告［EB/OL］.http：//www.cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/xsdt/201 103/164354.html.

[10]曾伟.习近平的“扶贫观”：因地制宜“真扶贫，扶真贫”［EB/OL］.http：//politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1001-25854660.html.

[11]习近平.确保农村贫困人口到2020年如期脱贫［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-06/19/c_1115674737.htm.

[12]中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-10/29/c_1116983078.htm.(www.xing528.com)

[13]深化农村改革综合性实施方案［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-11/02/c_1117016978.htm.

[14]王玉福，闫艳.改革开放40年扶贫开发：历程·成就·经验［J］.理论导刊，2018（11）：7.

[15]国务院扶贫办就攻坚克难——坚决打赢脱贫攻坚战答记者问［EB/OL］.http：//www.china.com.cn/zhibo/content_74538764.htm.

[16]中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zhengce/2018-08/19/content_5314959.htm.

[17]中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编（下）［M］.北京：人民出版社，1999：2099.

[18]国务院.国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）的通知［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/23/content_5111138.htm.

[19]中华人民共和国中央人民政府.中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见［EB/OL］.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2009/content_1220471.htm.

[20]国务院办公厅.国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-12/04/content_9289.htm.

[21]中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zhengce/2015-12/07/content_5020963.htm.

[22]国务院.国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/02/content_5142197.htm.

[23]何玲.中国政府与国际社会在扶贫开发领域合作问题研究［D］.长春：吉林大学，2015.

[24]韩广富、何玲.中国政府同国际社会在扶贫开发领域交流与合作问题探析［J］.2015（3）：77.

[25]张惠君.外资扶贫对云南省民族地区的影响与可持续研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2017：65.

[26]刘源.精准扶贫视野下的国际非政府组织与中国减贫：以乐施会为例［J］.中国农业大学学报：社会科学版，2016（5）：100.

[27]韩广富、何玲.中国政府同国际社会在扶贫开发领域交流与合作问题探析［J］.2015（3）：78.

[28]张惠君.外资扶贫对云南省民族地区的影响与可持续研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2017：65.

[29]张惠君.外资扶贫对云南省民族地区的影响与可持续研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2017：66.

[30]胡敏.境外公益性民间组织在华发展状况调研报告［D］.北京：清华大学，2004.

[31]国务院新闻办公室.中国农村扶贫开发白皮书［EB/OL］.http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20011015/581724.html.

[32]徐佳君.世界银行援助与中国减贫制度的变迁［J］.经济社会体制改革，2016（1）：187.

[33]张惠君.外资扶贫对云南省民族地区的影响与可持续研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2017：12.

[34]张惠君.外资扶贫对云南省民族地区的影响与可持续研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2017：67.

[35]刘坚.新阶段扶贫开发的成就与挑战.中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）中期评估报告［M］.北京：中国财经出版社，2006：4.

[36]刘源.精准扶贫视野下的国际非政府组织与中国减贫：以乐施会为例［J］.中国农业大学学报：社会科学版，2016（5）：101.

[37]国务院新闻办公室.中国农村扶贫开发的新进展［EB/OL］.2011-11-16.http：//www.gov.cn/gzdt/2011-11/16/content_1994683.htm.