我国中小企业创新财税政策概况

1.创新准备阶段的税收优惠方式较间接，直接针对中小微企业创新的政策较少

创新准备阶段，中小微企业需持续投入大量资金。但是，相对于大企业，中小企业更为信息不透明，并缺乏可资抵押的资产，中小企业的融资也更为困难。因此，国家出台了一系列税收优惠政策鼓励信用担保机构、创业投资企业、个人股东等为中小微企业提供融资支持，引导更多金融资源配置到中小微企业。表4-3 总结了创新准备阶段我国促进中小微企业创新的主要税收优惠政策，可以看出，主要的政策对象是投资方而非中小微企业，由于投资方投资存在较强的主观性，这种间接的税收优惠政策能够多大程度惠及中小微企业需进一步考量。另外，我国金融体系中“正规金融与民间金融”的二元结构直接造成了金融资源分配机会和占用成本的严重失衡与不公，产生了对中小企业等弱势群体的金融排斥。当前，中小企业资金来源仍以自有投入为主，直接融资渠道不畅通，融资比例低、核准周期长。此外，给予小微企业、个体工商户和增值税小规模纳税人的税收优惠政策，一方面没有直接针对创新，属于普惠性政策；另一方面，除了增值税免税政策之外，针对所得税的税收优惠政策需企业有正税基为前提，这取决于纳税年度结束后企业的盈利情况，这种收益具有滞后性，无法给中小微企业带来即时的资金支持，只能从预期上激励企业创新。

表4-3　创新准备阶段我国促进中小微企业创新的主要税收优惠政策

续表4-3

资料来源：中国政府网，科技部、财政部、国家税务总局官网。
注：《财政部 国家税务总局关于将国家自主创新示范区有关税收试点政策推广到全国范围实施的通知》（财税〔2015〕116 号）将享受创业投资企业所得税优惠政策的投资主体扩大到了有限合伙制创业投资企业。

2.研发环节的税收优惠政策未对企业规模进行区分，大中小微企业同等享受

在研发环节鼓励中小微企业创新的政策主要有三类：一类是加计扣除政策，允许企业将研发过程中发生的费用，在按照规定据实扣除的基础上，再按照一定比例加计扣除（见表4-4）^[2]；二类是允许企业将购买的用于研发的机器和设备，若超过一定价值，允许其采取双倍余额递减法或年数总和法实行加速折旧；三类是企业投资建设属于国家鼓励发展的内外资项目，其投资总额内进口的自用设备，以及随设备进口的技术和配套件、备件，免征关税和进口环节增值税。就这些政策而言，除了加计扣除中科技型中小企业的加计扣除比例是从2017 年1 月1 日开始由50%提高到75%，其他企业是2018 年1 月1 日才开始提高，其他政策都是所有规模企业同等享受。2021 年1 月1 日开始实施的将加计扣除比例由75%提高至100%这一政策，针对的是制造业行业，只是对行业进行了区分，而未对企业规模进行区分。

表4-4　研发环节企业加计扣除政策演变

资料来源：中国政府网，财政部和国家税务总局官网。
注：1.2020 年开始就可以按照财税〔2018〕99 号文的规定，延续75%的加计扣除政策。
2.在第十三届全国人民代表大会第四次会议上，国务院总理李克强介绍，2021 年延续执行企业研发费用加计扣除75%政策。

研发后期的成果转化环节，针对纳税人的技术转让所得，我国出台了对应的优惠政策：一是自2015 年10 月1 日起，全国范围内的居民企业转让5 年以上非独占许可使用权取得的技术转让所得，不超过500 万元的部分，免征企业所得税；超过500 万元的部分，减半征收企业所得税；二是纳税人提供技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务，免征增值税。与前述分析相同，这两个政策也是针对所有规模企业。而且，从前文的数据可以看到，规模越大的企业，产品或工艺创新实现率越高，技术转让也可能更多，更能从这两类政策中获益。

3.产业化环节税收优惠政策针对性较强，涉及的税种较多

产业化环节是企业创新的后期环节，接近投资的“变现”。这一阶段中小微企业可能面临如下三类问题：第一，关键原材料无法在国内生产或者国内产品性能无法满足需要，针对此问题，财政部发文规定，自2012 年1 月1 日至2015 年12 月31 日，在合理数量范围内进口国内不能生产或者国内产品性能尚不能满足需要的科技开发用品，免征进口关税和进口环节增值税、消费税，以鼓励中小企业公共技术服务示范平台向中小企业提供科学研究和技术开发类的公共服务；第二，也是最重要的，企业可能会面临亏损，鉴于此，财政部发文规定，自2018 年1 月1 日起，当年具备高新技术企业或科技型中小企业资格的企业，其具备资格年度之前5 个年度发生的尚未弥补完的亏损，准予结转以后年度弥补，最长结转年限由5 年延长至10 年；第三，对中小微企业技术人员的股权奖励，自2016 年1 月1 日起，全国范围内的中小高新技术企业以未分配利润、盈余公积、资本公积向个人股东转增股本和全国范围内的高新技术企业转化科技成果，给予本企业相关技术人员的股权奖励时，个人股东一次缴纳个人所得税确有困难的，可根据实际情况自行制定分期缴税计划，在不超过5 个公历年度内（含）分期缴纳。

除上述政策外，我国还出台了一些鼓励中小微企业自主创新的政策，主要涉及两个大税种：企业所得税和增值税。就企业所得税而言，国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税；符合条件的集成电路设计企业和软件企业，第一年至第二年免征企业所得税，第三年到第五年按照25%的法定税率减半征收企业所得税；^[3]高新技术企业发生的职工教育经费支出，不超过工资薪金总额8%的部分，准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除，超过部分在以后纳税年度结转扣除。^[4]就增值税而言，增值税一般纳税人销售其自行开发生产的软件产品，对其增值税实际税负超过3%的部分试行即征即退政策；中华人民共和国境内的单位和个人提供的完全在境外消费的研发服务、合同能源管理服务、设计服务等，适用增值税零税率。

可以看出，在产业化环节，专门针对中小微企业创新的政策较多^[5]，而且涉及关税、增值税、消费税、企业所得税和个人所得税五个税种，比较全方位地解决了中小微企业在创新产业化环节的后顾之忧，对于企业生产自主创新产品、提供自主创新服务有较强的引导作用。

4.财政补贴政策主要体现在专项基金，专项基金需更具透明性、延续性和确定性

与税收优惠政策相比，财政补贴更具确定性和即时性，尤其是财政直接补贴，能够直接降低企业的投资成本，作用效果最为明显，财政补贴能够直观地体现政府支持政策的倾斜和偏好，可以起到引导社会资本流入，引领投资方向的作用。表4-5 整理了我国自1999 年以来促进中小微企业创新的主要财政补贴政策，这些政策主要可分为两类：一类是中央政府直接成立政府专项基金，以贷款贴息、无偿资助和资本金投入等方式支持中小微企业的创新项目，这类政策针对性较强，尤其是2021 年1 月23 日发布的《财政部 工业和信息化部关于支持“专精特新”中小企业高质量发展的通知》（财建〔2021〕2 号），直接对中小微企业的创新行为进行补贴，且补贴力度非常大^[6]，效果也较为显著^[7]；另一类是中央政府以奖励的形式鼓励地方政府扶持中小微企业的创新，比如成立小微企业创业创新基地示范城市。整体来说，以中央财政资金引导带动地方财政资金的补贴对于促进我国中小微企业的创新起到了一定效果。但是，仍有较多政策仅是指导性的，目前尚无法看出政策效果。(www.xing528.com)

表4-5　我国促进中小微企业创新的主要财政补贴政策

续表4-5

资料来源：中国政府网，科技部、财政部、国家税务总局官网。

表4-6 统计了我国目前成立的六支支持中小微企业创新的基金情况。这些基金服务于中小微企业创新的各个方面，资金规模从几亿元到几百亿元不等，涉及优化中小企业发展环境、给予中小企业各类补贴、支持中小企业走出去等各个方面。其中资金规模最大的是国家中小企业发展基金，该基金是按照《中小企业促进法》的要求，于2015 年9 月经国务院常务会议决定设立，旨在充分发挥中央财政资金的杠杆作用和乘数效应，吸引社会资本投入，共同扩大对中小企业的股权投资规模，支持实体经济、促进创新创业。截至2021 年5 月，已设立完成四支直投子基金实体，认缴出资总规模195 亿元。2020 年5 月，为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于促进中小企业健康发展的指导意见》和国务院决策部署，在工信部与财政部的牵头推动下，中央财政出资150 亿元，与上海国盛、中国烟草等社会出资人发起成立了国家中小企业发展基金有限公司（母基金），主要通过投资设立子基金等方式，使基金总规模达到1 000 亿元以上，重点解决创新型中小企业的中长期股权融资问题，促进中小企业创新发展。

表4-6　支持中小微企业创新的基金

资料来源：中国政府网，《中国科技统计年鉴》。

科技型中小企业技术创新基金是较早成立的支持中小微企业创新的基金，图4-1 展示了科技型中小企业技术创新基金财政拨款的金额变化。可以看出，该基金拨款金额波动非常大，自1999 年成立到2008 年，年拨款均在10 亿元左右，2009 年突然增长至近35 亿元，后逐年上升至2013 年的51.21 亿元，2014 年未公布相关数据，2015 年又骤减至11.36 亿元。从金额变化来看，我国支持中小微企业创新的基金需具有更强的确定性和延续性。

5.以政府采购等手段促进中小微企业创新的政策需进一步明确

政府采购是中小企业创新的另一个政策支持手段。作为一种需求导向的政策手段，政府采购已经成为国际上通行的激励企业创新的做法。2011 年，财政部、工业和信息化部印发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181 号），规定负有编制部门预算职责的各部门在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下，应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上，专门面向中小企业采购，其中，预留给小型和微型企业的比例不低于60%。2020 年，《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46 号）进一步加大了面向中小企业采购的比例。^[8]但是，这些政策虽然目标是支持企业自主创新，鼓励企业成为技术创新主体，但仅规定一个最低采购比例无法最大程度激发企业的创新行为，《关于印发关于支持中小企业技术创新的若干政策的通知》（发改企业〔2007〕2797 号）中的附件《政府采购自主创新产品目录》，也只是说中小企业优先采购，并未形成硬约束。目前各省公布的中小微企业政府采购数据只有总金额，其中企业创新占多大比例无从得知。

图4-1　科技型中小企业技术创新基金财政拨款金额

数据来源：《中国科技统计年鉴》，2014 年及2016 年之后的数据没有公布。

6.其他配套政策逐步完善

小微企业创业创新基地城市示范成效显著。2015 年开始，为解决财政资金使用分散，支持政策传递距离长的问题，根据国务院关于促进中小企业健康发展的决策部署，我国开始开展小微企业创业创新基地城市示范工作，致力于发挥中央财政资金引导作用，整合政策资源聚集服务要素，缩短政策流程，探索建立政府扶持小微企业发展的新机制。2019 年7 月，财政部公布了第一批15 个小微企业创业创新基地城市示范绩效评价结果，从公布的相关数据来看，小微企业创业创新基地城市示范成效显著。比如，绩效评价结果排第一的杭州市2018 年小微企业营业收入达到31 978 亿元，同比增长13.56%；小微企业新增授权专利30 351 件，同比增长45.71%；小微企业技术合同成交额254.78 亿元，同比增长93.32%；小微企业新增就业人数137.9 万人，同比增长106.43%。^[9]

共性技术平台建设开始成型。2018 年开始，在总结“小微企业创业创新基地城市示范”工作经验基础上，财政部会同工业和信息化部、科技部联合制定了“关于支持打造特色载体推动中小企业创新创业升级实施方案”，通过支持一批实体经济开发区，引导开发区打造专业资本集聚型、大中小企业融通型、科技资源支撑型、高端人才引领型等不同类型的创新创业特色载体，推动各类载体向市场化、专业化、精准化发展。具体做法上，一是中小企业经营管理领军人才培训项目开设促进大中小企业融通发展主题班，提升企业经营管理人才素质；二是鼓励行业协会充分发挥资源汇集优势，搭建行业资源与创新创业特色载体对接机制，促进生产资源在产业链上下游企业间高效流动；三是各地方中小企业主管部门充分调动各方面资源、政策，推动省级国有企业与创新创业特色载体建立互动机制，促进大中小企业融通发展。