建立更公平可持续的农村社会保障制度

党的十八大把社会保障全民覆盖作为全面建成小康社会的重要目标，要求坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。党的十八届三中全会进一步提出建立更加公平可持续的社会保障制度的改革目标，坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步明确“建立更加公平更可持续的社会保障制度。实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。坚持精算平衡，完善筹资机制，分清政府、企业、个人等的责任。适当降低社会保险费率。完善社会保险体系。”标志着我国社会保障制度改革进入一个新的重要时期。

一、推进社会保障制度改革必须把握的基本原则

社会保障制度建设关乎基本民生改善和社会公平正义，是实现基本公共服务均等化的重要体现，社会关注度高，利益诉求多样。“十三五”时期，深化社会保障制度改革的任务更加艰巨和紧迫。社会保障改革发展要贯彻落实中央精神，按照“四个全面”战略布局的总体部署，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，以大力推进体制机制创新、合理界定政府与市场职责为主线，以确保制度更加公平更可持续和增强制度的统一性、规范性为着力点，以促进精算平衡、强化激励约束、推动制度整合、完善筹资机制为核心，确保社会成员合理分享改革发展成果。

（一）立足基本国情，以实现社会保障全覆盖、保基本为优先目标，防止高福利倾向

我国仍处于社会主义初级阶段，生产力发展水平总体较低，城乡和地区之间发展差距比较大，社会保障事业发展的经济基础较弱。同时，从我国人口结构、城乡二元结构正在发生显著变化的实际出发，积极应对城镇化进程加快的新形势，综合生育率下降与人均预期寿命延长，老年人口占比不断上升，老年人口高龄化日益突出，给社会保障制度带来的严峻挑战，努力推进城乡社会保障统筹发展。坚持与经济社会发展水平相适应，社会保障制度建设要合理把握改革力度和进度，根据经济社会发展基本情况以及个人、企业和财政等方面的承受能力，以满足人民群众基本需求为目标，合理确定社会保障项目和水平。努力推进城乡社会保障统筹发展；以全覆盖、保基本为优先目标，尽力而为、量力而行，扩大社会保障覆盖范围，稳步提高各项社会保障待遇标准，既要让城乡居民更多分享改革发展成果，又要引导广大人民群众形成对社会保障的合理预期。防止脱离经济社会发展和社会结构的实际情况，超出财政承受能力，以拔苗助长的方式推进社会保障制度建设和提高保障待遇水平，避免重蹈一些国家陷入“高福利陷阱”的覆辙。在中国现阶段，基于现有的经济水准和财政力量，建成一个中初级的社会保障体系，即中低水准、全面覆盖、逐渐增进的民生保障体系。

（二）坚持精算平衡，增强制度可持续性，防范经济社会风险

精算平衡是社会保险的基本原则。宏观上，要根据人口、经济等因素合理确定并及时调整社会保险政策特别是待遇计发办法，确保基金中长期收支平衡；微观上，要使参保者的缴费与收益密切挂钩，实现激励相容，调动其参保缴费的积极性。进一步深化社会保障特别是社会保险制度改革，要按照精算平衡原则，对现有政策进行系统梳理和评估，坚持公平与效率、权利与义务、统一性与灵活性相结合，科学合理设定制度参数、待遇计发办法，促进社会保险基金自求平衡，实现社会保障制度长期稳定可持续运行。

（三）加强制度整合，提升制度的公平性，防止结构性矛盾和社会不公

社会保障是由多项具体制度构成的制度体系，在坚持不懈地推进单项社会保障制度改革完善的同时，更加注重从整体上进行制度的顶层设计，实现各项制度的有效整合和成熟定型。按照“全覆盖”的要求，进一步提高养老、医疗和其他社会保险制度的参保缴费率，更加注重增强制度的公平性和激励约束功能，实现人人享有基本社会保障；扫除参保“盲点”和“死角”，防止重复参保；推动社会救助和福利制度实现应保尽保；通过优化整合制度、增强改革的整体性和协调性，实现不同制度之间的转换衔接、提高统筹层次，有效解决社会保障制度碎片化问题；逐步弱化城乡之间、地区之间、群体之间社会保障政策和待遇水平差异，进一步体现公平性。社会保障制度改革关系广大人民群众的切身利益，必须积极稳妥地推进。坚持科学民主决策，加强对改革方案的研究论证和改革实施的社会监督，坚持试点先行，及时总结推广改革创新经验。避免因局部利益调整带来社会不稳定。

（四）注重责任分担，合理均衡各社会主体之间的责任，防止过分增加全体纳税人负担

建立更加公平更可持续的社会保障制度，需要全社会共同努力。充分发挥政府、企业、个人的作用，形成强大合力。适度均衡责任分担，市场机制能够提供的保障职能，政府不要越俎代庖；该由个人和单位承担的社会保障责任，政府不要大包大揽，防止责任过度向政府集中，实际上是让全体纳税人担责。建立健全多层次保障体系，以社会救助为托底层，社会保险为主体层，社会慈善和商业保险为补充层，加强各层次之间的衔接。合理划分政府间社会保障事权，根据养老、医疗卫生、社会救助等事务的特点，合理确定中央和地方政府的支出责任。大力推进政府购买服务和政府与社会资本合作，积极引导社会力量和社会资本参与提供养老、医疗卫生、社会救助等服务。

二、建立更加公平更可持续农村社会保障制度的主要任务

五中全会《建议》围绕建立更加公平更可持续的社会保障制度，提出了一系列重要任务。按照《建议》作出的改革部署，全力抓好养老和医疗两大重点，统筹社会救助体系建设，进一步深化社会保障制度改革，确保按期完成各项改革任务。

（一）加快推进新型农村社会养老保险制度改革

一是整合城乡居民基本养老保险制度。把现行的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险整合为统一的城乡居民基本养老保险制度，不因城乡户口的不同搞“双轨制”，实现城乡居民在制度上的公平和公共资源上的共享。由于城乡差距，应做好整合规划，安排一段时间的过渡期，保障城乡居民的养老利益不受损、不降低，并且提高基础养老金。二是坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，建立透明易懂的收付制度，加强个人缴费与待遇水平之间的联系，做到多缴多得、长缴多得，鼓励参保缴费。坚持精算平衡原则。稳定统账结合的基本制度模式并逐渐定型。以健全机制、明确责任、确保参保人权益为主要内容，进一步完善个人账户制度。统筹考虑制度设计、中央与地方事权和支出责任划分等相关问题，积极稳妥推进，逐步实现农民基础养老金全国统筹，以更高层次的社会统筹来更充分地体现社会公平，更有效地利用社会保障资金造福人民群众。对养老保险基金收支平衡进行精算预测，为养老保险制度可持续稳定运行提供可靠依据。随着农民预期寿命的延长，合理调整个人账户养老金计发月数。改进个人账户记账利率办法，研究完善个人账户余额继承政策。同时，进一步健全城乡居民养老保险参保缴费激励约束机制。三是完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，增强基金平衡能力的前提下，适时适当降低社会保险费率，有效平衡国家、集体和个人的负担。适应城镇化和劳动者就业流动性增强的需要，以统筹城乡为重点，进一步完善社会保险关系转移接续政策。

（二）改革新型农村合作医疗制度

一是整合基本医疗保险制度。2016年1月《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》明确，要把现行的新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度，整合为统一的城乡居民基本医疗保险制度，理顺居民医保和新农合管理体制，克服因存在乡村和城市两种户口而分别设计不同的政策，造成的城乡人口待遇不公平。通过统一覆盖范围、统一筹资标准、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理经办服务和统一基金管理，提高统筹层次，原则上实行地（市）级统筹，实现城乡居民在制度上的公平和公共资源上的共享，消除了城乡制度分设、管理分割、资源分散等障碍，方便城乡居民医保关系转移接续，扩大选择就医的范围，提高报销比例。将生育保险和基本医疗保险合并实施，降低运行成本。现在全国已有北京、青海、宁夏等8个省区市实现了统一的城乡居民基本医疗保险制度。由于城乡差距的存在，国务院《意见》明确各省于2016年底前做好整合规划，安排2～3年的过渡期，保障城乡居民的医保利益不受损、不降低。二是健全医疗保险稳定可持续筹资机制和报销比例调整机制。建立居民医保和新农合筹资水平与医疗费用增长速度以及其他相关因素合理挂钩的科学调整机制。合理强化医保个人缴费责任，在提高政府补助标准的同时，适当提高个人缴费比重。增强居民医保和新农合制度的社会保险属性。坚持适度保障原则，建立与筹资水平相适应的报销比例调整机制。三是全面实施城乡居民大病保险制度。完善大病保险制度，覆盖所有城镇居民医保、新农合参保人群，与医疗救助等制度紧密衔接，共同发挥托底保障作用，有效防止发生家庭灾难性医疗支出。四是发挥医保控费作用。改革医保支付方式，推进按人头付费、按病种付费、按床日付费和总额预付等复合付费方式，建立健全医保经办机构与医疗机构及药品供应商的谈判协商机制和风险分担机制，推动形成合理的支付标准，引导定点医疗机构规范服务行为，控制医疗费用不合理快速增长。鼓励商业保险机构参与医保经办。改进个人账户，采取门诊统筹报销模式，对费用较高的慢性病和门诊大病给予更好保障，提高医保基金使用效益和门诊保障水平。(www.xing528.com)

（三）统筹社会救助体系建设

一是推进城乡最低生活保障制度统筹发展。在不断完善城乡最低生活保障制度的同时，把着力点逐步转向城乡统筹，推进城乡救助制度整合和待遇衔接。专项救助不再锁定低保对象，减少福利捆绑和重复救助，针对救助对象医疗、住房、就业、教育等方面的特殊情况提供差别化救助。实行扶贫政策和低保政策有效衔接，按照低保线和扶贫线保持一致的要求，制定低保标准动态调整办法，继续提高城乡低保和农村五保补助标准，对贫困人口应保尽保。二是整合基本生活救助制度，针对现行社会救助政策“单向叠加”、不同制度对同一困难类型或同一类救助对象重复保障的问题，统一按困难类型划分社会救助制度。制定和完善救助申请对象财产信息核查办法，建立跨部门、多层次的救助申请家庭经济状况核对机制。合理划分中央和地方政府的基本生活救助支出责任，并由中央和地方分别负担不同的救助项目或救助对象支出，以发挥中央促进基本公共服务均等化和地方掌握信息优势的两个积极性。支持发展慈善事业，积极引导社会力量参与社会救助。三是健全特殊群体的服务保障制度。积极应对农村人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。实施中央专项福彩公益金购买居家养老服务项目，发展社区乡村居家养老服务网点。推进医、养、教结合的养老服务和试点示范，鼓励社会力量兴办医养教结合机构，满足失能老人的综合需求，发展“以地养老”“互助养老”等模式，满足老年人特殊的服务保障需求。健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系，重点围绕留守人员的基本生活保障、教育、就业、卫生健康、思想情感等方面实施有效的关爱服务。在农村社会福利方面，要发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利；健全农村残疾人权益保障制度，大力营造尊重残疾人的良好社会氛围，让残疾人平等享有各种社会权益。健全困境儿童分类保障制度，完善工作机制和监管机制，加强政策制度创新和服务体系建设。

（四）加快建立健全保证社会保障制度可持续发展的体制机制

一是注重责任分担，合理均衡各社会主体之间的责任，充分发挥政府、集体、个人的作用，形成强大合力。防止责任过度向政府集中，健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。明确政府所承担的社会保障责任，更好发挥公共财政在民生保障中的作用。通过实施预算管理，增强社会保障资金管理使用的透明度和约束力。二是建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。以农民收入为基础合理确定社会保障水平，建立综合考虑收入增长、物价变动等主要因素的正常调整机制，实现社会保障待遇与经济社会发展相联系的持续、有序、合理增长。三是加强社会保险基金投资管理和监督，丰富社会保险基金收入来源渠道。拓宽社会保险基金投资渠道，在确保当期养老金发放和保证基金安全的前提下，积极稳妥推进基金的市场化、多元化、专业化投资运营，健全基金监管体制，实现保值增值。加强对社保基金的法律监督、行政监督和社会监督，确保基金安全和有效使用。四是健全社会保障管理体制和经办服务体系。根据社会保障制度新的改革发展变化，及时调整社会保障行政管理体制，着力整合行政管理职能，提高行政管理效率。加强社会保障经办管理服务规范化、标准化、信息化建设，优化经办服务流程，建立标准统一、全国联网的社会保障管理信息系统，实现精确管理和便捷服务。

思考题：

1．为什么要建立和完善农村社会保障制度？

2．贫困与社会保障的关系是什么？

3．建立更加公平可持续的农村社会保障必须把握的原则是什么？

【注释】

[1]［美］约翰·罗尔斯，何怀宏等译，《正义论》中国社会科学出版社，2003年版101页。

[2]［美］乔万尼·萨托利，冯克利等译，《民主新论》，东方出版社，1998年版389页，转引自吴忠民：《社会公正论》，山东人民出版社，2004年版128页。

[3]《这样看待社会保障制度是不妥的》，《北京日报》2006-10-23。

[4]2015年10月15日《光明日报》

[5]数据见《甘肃省再次提高农村低保一、二类对象补助水平》，中国甘肃网2016-01-07。

[6]肖庆平：强化法治理念依法保障民生——写在《甘肃省社会救助条例》颁布实施之际《甘肃日报》2015-09-22。