易地扶贫搬迁：反贫困的重要举措

一、易地扶贫搬迁的内涵及基本原则

（一）易地扶贫搬迁的内涵

易地扶贫搬迁是指将居住在自然条件和生存环境恶劣、不具备基本生产和发展条件的贫困人口搬迁到基础设施较为完善、生态环境较好的地方，改变其现有的居住环境、生活和生产条件，使其能够融入现代社会，跟上现代社会发展的步伐，接收到更多信息，受到更好的教育，为其彻底脱贫致富创造条件。

（二）易地扶贫搬迁的基本原则

1．政府主导与群众自愿相结合的原则

各级政府是易地扶贫搬迁工作的责任主体，要通过政策导向、典型示范、思想政治工作等方法，在尊重群众意愿的基础上，引导和动员群众自愿参与搬迁，自觉投工投劳，为建设美好家园献计献策，出工出力。

2．人口、社会、资源与环境协调发展的原则

易地扶贫搬迁要与退耕还林、退牧还草、天然林保护等生态建设工程相结合，在减少贫困人口的同时，对迁出区生态环境进行恢复，对迁入区生态建设进行合理规划，对安置区进行适度开发，实现人口、社会、生态的协调发展。

3．降低搬迁成本与提高长期收益相结合的原则

易地扶贫搬迁要在充分认识搬迁工作复杂性、艰巨性的基础上，把搬迁群众的实际收入水平和安置地的经济实力、资源承载能力和国家补助标准充分结合起来，降低搬迁成本。妥善处理搬迁需求与投资可能的关系，有规划、分年度合理实施搬迁工作，提高搬迁安置成功率，处理好稳定温饱与长期可持续发展之间的关系。^[1]

4．扶贫搬迁与产业发展相结合的原则

按照“搬得出、稳得住、能致富”的要求，实行先开发后搬迁或者搬迁与开发并举，加强必要的生产性设施和必需的生活设施建设，从实际出发，因地制宜地扶持产业发展，整合各种资源和力量，通过发展小城镇、培育优势特色产业、加强多种技能培训等途径，为搬迁群众自我发展、脱贫致富搭建广阔的平台。

二、易地扶贫搬迁是反贫困的重要举措

易地扶贫搬迁是甘肃省消除区域性贫困和改善生态环境而采取的重要战略行动，改变和缓解了生态区位差、生态环境脆弱等特殊条件下区域贫困问题突出的矛盾。不仅实现了生态环境的保护，也达到了贫困人口脱贫目的，使贫困地区人口、资源、环境之间的矛盾，生态问题与生存问题的矛盾得以化解。易地扶贫搬迁改变了家庭代际贫困循环往复旧有体系，进入有利于生存发展的新环境，为贫困家庭新一代的生存能力和发展能力提升提供了一定条件。因此，易地扶贫搬迁符合生态文明建设的目标，是以人为本的表现，是反贫困的重要举措。

（一）易地扶贫搬迁是推进区域经济社会可持续发展，实现与全国同步进入全面小康社会的重要抓手

甘肃省是全国最贫困的省区之一，全国14个集中连片特困地区，甘肃涉及3个；全国680个集中连片特殊困难地区县，甘肃占58个。2012年全省贫困人口的人均纯收入相当于全省平均水平的46.6%和全国平均水平的26.4%。虽然经过多年的扶贫攻坚，取得了明显成效，但全省扶贫对象规模大、贫困程度深的状况尚未根本改变，连片特困区域多、制约发展的深层次矛盾突出的状况尚未根本改变，致贫因素复杂、返贫压力大的状况尚未根本改变，收入差距拉大、相对贫困凸显的状况尚未根本改变。未来五年，是我省全面建设小康社会的攻坚阶段，是加快转变发展方式的关键阶段，也是实现后发赶超、跨越发展的黄金时期。通过易地扶贫搬迁，将生活在缺乏基本生存条件地区的贫困群众集中安置到条件较好的地区，既可以有效改善群众的生产生活条件，又可以促进市场信息、先进文化和科技知识的传播，提高群众的文化素质，增强群众的自我发展能力，拓宽增收渠道。因此，做好易地扶贫搬迁工作，是从根本上解决贫困群众脱贫致富的有效途径和建设社会主义和谐社会的基础性工作，对于加快推进甘肃省扶贫攻坚进程，保护和改善生态环境，促进区域经济发展和社会稳定，实现与全国一道全面建成小康社会具有重要意义。

（二）易地扶贫搬迁是改善贫困群众生活和生产条件、提升自我发展能力，实现富民安民的有力举措

甘肃省贫困地区基础设施总体落后，公共服务能力不足，可持续发展空间受限。主要表现在：一是人居环境恶劣，自然灾害多发，灾害种类多。甘肃省贫困区大多处于自然和地质灾害的易发、高发区和叠加区，旱灾、暴洪、霜冻、冰雹、大风、沙尘暴、干热风等自然灾害频发，泥石流、滑坡、地震等地质灾害常有发生，亟须“挪穷窝”。二是甘肃省仍有一半以上的建制村不通沥青路或水泥路，生产生活资料和农产品运进运出不便。同时，中小型水利工程不配套或失修严重，灌溉得不到保障，山区群众人畜饮水困难，高氟、高砷、苦咸等水质问题仍未全面改善。“行路难”、“用水难”的问题突出，亟须“换穷貌”。三是贫困区教育、医疗等公共服务设施严重短缺。农村中小学师资队伍薄弱，教学硬件设施匮乏，巩固提高九年义务教育成果任务繁重。公共卫生服务体系不健全，基本医疗卫生服务条件难以保障，许多农民有病得不到及时救治，小病拖大、大病拖重的状况普遍存在，亟须“拔穷根”。四是农业种植结构单一，农作物品种及种类选择上普遍存在盲目性和随大流意识，特色产业发展投入少，生产经营组织化程度低，农业实用技术培训与生产需求对接不紧密，贫困农户一旦遭遇天灾病患，极易返贫，亟须“改穷业”。因此，在摸清全省贫困状况实际的基础上，按照分步实施、有序推进的原则实施易地扶贫搬迁工程，尽快改善群众生产生活环境、提高基础设施配套和公共服务覆盖，是增强群众自我发展能力，实现富民安民的重要手段和有效举措。

（三）易地扶贫搬迁是满足贫困群众改善生活质量，追求幸福生活，共享我国改革发展成果的重要使命

与甘肃省经济社会事业较为发达的市、县对比，甘肃省贫困区群众仍然面临着社会事业发展滞后、区域公共服务不均衡、发展机遇不平等、生活质量低下等多方面的问题。第一，全省贫困地区支撑发展的基础条件不容乐观。目前还有52%的通行政村公路没有硬化，村级路网数量少、不通畅。有1．84万户涉及8．3万人农户家庭不通电，526万人安全饮水问题没有解决，99万户农村居民危房亟须改造，清洁能源使用普及率低。第二，贫困地区基本公共服务供给水平低，是甘肃省“两基”（“基本实施九年义务教育和基本扫除青壮年文盲”的简称）攻坚重点区，公共医疗资源严重缺失区，社会保障水平低、覆盖面窄，群众文化活动匮乏。党的十八大明确提出，到2020年，人民生活水平全面提高。基本公共服务均等化总体实现，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高，就业更加充分，收入分配差距缩小，社会保障全民覆盖。《甘肃省五年基本消除贫困实施规划（2013-2017年）》提出，到2017年使贫困地区公共服务均等化水平显著提高，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗、住房及养老。可以说，改善生活质量，追求幸福生活，共享改革发展成果，已经成为新的历史时期党和政府及广大困难群众的共同愿景。因此，加快实施贫困地区易地扶贫搬迁工程，努力改善农村社会事业落后局面、巩固提高九年义务教育成果和实现社会医疗保障体系全覆盖是关系贫困地区群众能否与城市、发达区域群众同样有尊严而高质量幸福生活的基本保证。

（四）易地扶贫搬迁是保障和维护区域生态安全，推进绿色发展，实现人与自然和谐相处的根本取向

甘肃地处黄土高原、内蒙古高原和青藏高原交汇地带，是西北乃至全国重要的生态安全屏障，生态地位极其重要。但林地总量少，森林覆盖率低，水土流失、荒漠化等严重，生态环境极其脆弱。面对全省加速发展的新阶段，发展经济必然对资源和能源的保障、对生态和环境的支撑提出更高的要求，建设环境友好型和资源节约型社会，推进绿色发展还需付出超常的努力。目前，全省有近四成贫困群众生活在水土流失区、沙化区等生态敏感和脆弱区。这些区域大多位于自然保护区核心区、缓冲区及重点生态功能区。由于传统农业粗放的大田耕作和农牧交错区牲畜散养，不但造成水土流失及沙化趋势加剧，人居环境和区域生态环境日益恶化，而且陷入越垦越穷，越穷越垦的恶性循环，导致生态环境问题与贫困问题相互制约、互为因果。为有效缓解资源环境约束，减轻生态脆弱区和敏感区生态压力，促进经济又好又快发展，实现人与自然和谐发展，应当着力推进绿色发展，加大对生活在这些生态敏感和脆弱区群众的易地搬迁力度，从根本上缓解生态脆弱区和敏感区生态承载压力。

（五）易地扶贫搬迁是规避重大自然灾害影响，保护地质灾害隐患区群众生命财产安全的有效途径

甘肃省地质构造复杂，地貌类型多样，软弱岩土分布广泛，地势起伏大，山高谷深，沟壑纵横，是全国地质灾害最为严重的省份之一。地质灾害易发区面积达21．49万km2，占全省国土面积的50．47%。目前，全省已查明滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷、地裂缝和不稳定斜坡等地质灾害隐患点10629处，受地质灾害隐患威胁人数190．82万人。特别是近年来受极端天气、地震等因素影响，全省大部地区地质环境条件急剧恶化，形成大量地质灾害隐患，若遇瞬时暴雨和强降雨，极易导致山体崩塌、滑坡，形成泥石流灾害。同时，地震灾区地质灾害隐患分布广、数量多、危害大、险情重、治理难度高，不仅严重威胁着群众生命财产安全，还严重影响着区域经济社会可持续发展。长期居住在地质灾害隐患点的群众，由于信息闭塞、交通不便，对灾害预见能力差，主动避险能力弱，遇到灾害救治难度大。因此，在充分认识地质灾害的隐蔽性、复杂性、长期性和突发性特点的基础上，对受地质灾害隐患威胁且生态环境恶化的贫困人口实行易地搬迁，是避免重大地质灾害事故危害，最大限度保障群众生命和财产安全的重要措施，也是改善生态环境，加快脱贫致富的有力保障。

三、易地扶贫搬迁的难点问题及关系处理

（一）易地扶贫搬迁的难点问题

1．难题一：土地

在易地扶贫搬迁工作中，土地的问题是首要难题。搬迁就意味着要占用土地，什么地可以占用，什么地不能占用，这需要按照国家的相关规定来执行。甘肃各地易地搬迁村所需土地，大体分为三种情况：一是群众之间的土地置换，这种情况适用就近搬迁安置，由群众之间协商置换；二是群众购买，这种情况一般是整村搬迁，跨村甚至跨乡，距原址较远的，群众协议土地价格；三是政府征地，由当地县级财政出钱，从其他村为被搬迁村购买土地。所以在搬迁村的选址上，一不小心就有可能土地违规，尤其要注意两个方面的问题，是不是基本农田，符不符合省上的土地规划。因此在选址时，就必须要政府出面，不是说群众看上了哪块地就定哪块地，同时还要坚持占补平衡的原则。土地问题向来都是难题，尤其是整村搬迁，更是难上加难。若是就近搬迁不离村，或是“插花”搬迁分散户，小面积的土地，通过村民协商、村干部协调，基本都能实现置换。若是整村搬迁，则需要大规模的土地，同时又是跨村甚至跨乡，土地置换需要细致工作，多方协调才能实现。(www.xing528.com)

2．难题二：资金

现阶段易地扶贫搬迁补助资金仍偏低，项目资金整合有难度，群众自筹负担重。目前甘肃省易地搬迁国家补助标准为户均3万元。根据调查了解的情况，在同一乡镇内搬迁一户，购买土地每户支出3．2万元，盖间平房（不包括院墙、地基、大门）需支出约3．5万元，最简单的装修及家具需约3万元，仅这几项就要近10万元。为了减轻搬迁群众的负担，一些县乡采取项目整合的方式，将危房改造、奖励性住房的资金和易地搬迁的资金整合在一起，整合每户的补助资金能达到6万元，收到了非常不错的效果。除了项目整合资金外，易地搬迁的水电路等配套工程资金下达也有难度。水电路配套资金项目的主要难度在于不能与搬迁项目同步，往往是房子盖好了，水电路滞后了，影响村民的正常生活。经过协调配套项目应该是可以做到同步的，因为所有的项目都需要经过发改口，可以由发改口同时批复，同步实施，这样就可以解决项目不同步带来的问题。

3．难题三：发展

易地扶贫搬迁后，旧村院落复耕不容易，即使能复耕效益也不大。要是实现复耕也需要有项目的支持，复耕后土地仍然归村里所有。另外，如果单纯从土地的效益去考虑的话，复耕所产生的经济效益并不是太大，因为搬迁村原址自然条件本来就差，水源状况也不好。若从生态的角度去看的话，将复耕后的土地植树造林或进行人工种草则比较可行。搬迁村的农民期盼有新的产业经营。易地扶贫项目的根本任务是实现贫困群众脱贫致富。因此，我们首先考虑的是搬迁之后贫困群众的增收途径，注重后续产业发展。同时安排财政扶贫资金，重点扶持在县城、乡镇集中安置的贫困群众发展后续产业，拓宽搬迁群众收入渠道，实现自我‘造血’的功能。

（二）易地扶贫搬迁要统筹处理好四方面的关系

易地搬迁涉及工程建设、群众搬迁、政策协调等多个方面，要使工作顺利推进，取得实效，应注意处理好几个重要关系。

1．处理好群众基本需要和长远发展的关系

项目实施过程中，建房面积、房屋、户型设计等都是群众关心的重要问题。要根据当地农村生产生活特点、民风民俗和不同搬迁群众的家庭条件，在每个安置区设计多种户型供群众选择，满足群众的多样化需求。

2．处理好不愿搬和搬不起的关系

对搬迁意愿不强的群众，要通过政策宣传和思想动员，引导他们通过易地扶贫搬迁脱贫致富；对自筹能力差，想搬又搬不起的困难群众，要充分发挥“双联”（“联村联户、为民富民”）单位和社会力量的作用，量身定做搬迁安置方案，通过落实建房贴息贷款等办法，帮助他们实现搬迁；对“五保户”等特困群体，要采取建设免租房、幸福互助院进行安置，落实最低生活保障，切实解决他们的后顾之忧。

3．处理好整体搬迁和部分搬迁的关系

要坚持以自然村为单元整体搬迁，对于居住分散的自然村和住户，要努力做到一次性迁出；对于规模较大，难以一次性搬迁的自然村，要根据安置区情况，统一规划，分批迁出，优先将家庭生活困难、生存条件恶劣、搬迁愿望强烈、具备安置条件的群众搬迁出来。通过先搬示范带动后搬，最终实现整体搬迁。

4．处理好生产和生活的关系

易地搬迁不仅要解决贫困群众基本生活问题，更要考虑他们的长远发展，因地制宜，多渠道解决好搬迁户的后续发展问题。对继续耕种原有土地、主要从事农业生产的农户，要扶持他们发展养殖、林果、设施蔬菜等优势特色产业，提高经营性收入；对有条件的地方，可以引进有实力的企业，通过土地流转发展规模经营，逐步提高搬迁群众财产性收入水平；对外出务工的群众，要加大技能培训力度，增强搬迁群众的就业能力，逐步增加工资性收入。

四、甘肃省实施易地扶贫搬迁的机遇和有利条件

“十三五”期间，是我国全面建设小康社会奋斗目标承上启下的关键时期，也是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要时期。在当前和今后一个时期，扶贫开发在建设小康社会的进程中，承担着促进贫困地区经济社会发展、帮助群众增收及脱贫致富和保护资源环境，促进可持续发展的重大任务。易地扶贫搬迁作为国家在新时期探索实施的一项重要扶贫措施，由于政策扶持力度大，扶贫效果明显，得到了群众的称赞和支持，在项目实施方面有明显的政策机遇和有利条件。

（一）中央领导关怀

中央领导高度重视甘肃扶贫工作。2014年春节前夕，习近平总书记在视察甘肃期间指出，贫穷不是社会主义，像甘肃这样的欠发达地区，要把扶贫开发摆在更加突出的位置，各级党委政府的主要精力都要放在加快扶贫开发上。李克强总理在甘肃主持召开促进西部发展和扶贫工作座谈会时强调，减贫是衡量发展的重要标志，也是全面建成小康社会的重点和难点。全国贫困人口一半以上和大部分集中连片特困区在西部地区。要创新思路和机制，打好扶贫攻坚战，把集中连片特困地区作为主战场，国家给予资金和政策支持。汪洋副总理在甘肃调研扶贫开发工作时也明确指出，甘肃要从省情实际出发，拿出更大的精力抓好扶贫开发，为加快建成全面小康社会打好基础。中央领导亲赴甘肃调研贫困问题，体现了党中央国务院对甘肃的重视和支持、对贫困地区群众的关爱和鼓舞。

（二）政策机遇叠加

党中央、国务院高度重视区域协调发展，就西部大开发、扶贫开发及支持甘肃发展做出了一系列战略部署，明确了加快贫困地区发展的总体思想、基本思路和目标任务。先后出台了《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》、《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》、《陕甘宁革命老区振兴规划》和《国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》，为进一步加快贫困地区和甘肃经济社会发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标指明了方向，确定了思路，提供了制度和政策上的保障，为甘肃省易地扶贫搬迁工作注入了新的发展动力，创造了前所未有的发展机遇。其中，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》在财税支持、投资倾斜、金融服务、产业扶持、土地使用、生态建设、人才保障和重点群体等方面提出了具体的政策支持措施，并明确将我省六盘山区40个县市区、秦巴山区9个县市区、甘南藏族自治州8个县市区和武威市天祝藏族自治县列入国家新一轮扶贫开发范围。

（三）政府高度重视

甘肃省委省政府把扶贫开发作为全省工作的重中之重，以前所未有的力度加以推进。一方面开展了以单位联系贫困村、干部联系贫困户为主要内容的联村联户为民富民行动，启动了“1236”扶贫攻坚行动计划，全力破解制约贫困地区发展的关键性因素和突出问题。另一方面，为有效解决农村发展资金不足，破解农民群众贷款难、贷款贵的老大难问题，省财政厅与农业银行甘肃省分行合作开展全省“双联惠农贷款”，并扩大贷款覆盖范围，大力开展“培育产业增收年”活动。同时，从政策和规划层面提出了针对性的措施，相继出台了《甘肃省〈中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）〉实施办法》、《甘肃省人民政府关于加快推进甘肃省易地扶贫搬迁工作的指导意见》，编制了《甘肃省“十三五”以工代赈和易地扶贫搬迁规划》，对全省扶贫工作提出了明确的目标任务、政策措施、计划进度和责任落实。

（四）群众积极性高

通过多年的易地扶贫搬迁，全省农村搬迁安置区基础设施条件有效改善，居住空间明显增大，生活环境明显改善，公共服务和文体娱乐设施配套得到加强，交通、通讯等基础设施得到了明显改善，医疗水平进一步提高，农村教育教学资源得到优化，师资力量和教学水平进一步提升，出行更加便利，对外信息交流日趋频繁，视野明显扩大，搬迁群众就医、子女入学都能得到有效保障，广大农牧民群众确实从项目建设中得到了实惠，极大地调动了群众脱贫致富的主动性。正是这种成功的典型案例，发挥了明显的示范作用，群众亲身经历了巨大的变化，真实感受到了“搬与不搬不一样”，消除了畏难情绪和政策疑虑，提升了搬迁的积极性。

（五）实践经验丰富

多年的实践探索，为甘肃省实施易地扶贫搬迁提供了宝贵经验。全省在易地扶贫搬迁实践中，按照国家、省上的政策规定，结合本地实际，在项目建设、资金管理等方面创造和积累了很多成功经验，探索出不少行之有效的做法，制定和出台了一系列项目管理、计划管理、资金监管等规章制度和管理办法，培养和锻炼了一批管理队伍，对提高易地扶贫搬迁效益和质量发挥了很好的推动作用，为更大规模和更高效率地开展易地扶贫搬迁工作奠定了良好的实践基础。