加强农村基础设施建设的对策建议

发展农村基础设施，可以降低农产品的生产成本、储存成本、运输成本及销售成本等交易成本，降低农业的自然风险与社会风险，推动农业生存率的提高，带动地区资源优势转化为经济效益，加强农村地区的信息沟通，并且还可以就近吸收农村剩余劳动力，增加农民的收入，从而带动消费。如果能很好地解决甘肃农村基础设施供给中存在的不足问题，甘肃农村经济发展速度就会提高，农业也会得到进一步发展，农民收入就会增加，甘肃2020年与全国一道步入小康社会的目标就一定会实现。

一、制定农村基础设施建设规划，高度重视农村基础设施建设

制定农村基础设施建设规划农业相关部门要组织人员在摸清现状的基础上，结合甘肃省新农村建设实施方案，制定农村基础设施建设规划。农村道路建设、桥梁改造、水利基础设施建设需要的资金投入最多，是农村基础设施建设的重点，必须按照新农村建设实施规划的总体要求，分轻重缓急制定出科学合理的实施规划，分解目标任务，明确责任主体，落实资金来源，逐年组织实施。农村基础设施建设涉及农业、林业、水利、国土资源、交通、通信、电力、计划、财政、扶贫开发、教育、文化、卫生等众多部门，是一项复杂的系统工程。抓好农村基础设施建设，各级领导要高度重视，完善组织领导机制，把全面加强农村基础设施建设作为当前及今后一个时期“三农”工作的重中之重，从政策、投入等方面给予强力支持。因地制宜，有效整合相关部门的资金，加大投入力度，提高区域投资效果。制定出台全面加强农村基础设施建设的优惠政策，大幅度增加财政投入，设立专款专户，做到专款专用，着力解决政策优惠和财政投入不足等问题。

二、按照财力状况，确定优先顺序，逐步解决农民最需要解决的困难

持续重视农村道路建设。经过几年的建设，我省的农村公路已初具规模，初步解决了百姓出行难的问题，但仍存在路网结构不合理、公路修建标准低、养护维修资金不足等问题，为此农村道路建设仍要长抓不懈不放松，特别是应探索和建立农村道路建设和养护多元投入机制，破解日常养护和定期维修资金难等问题。如，连接自然村的村道（硬化道路）也宜纳入到农村公路之中，因为它是最直接反映农民出行的交通基础设施。农民最基本的一项出行就是去田间劳作，而在村道硬化之前，交通条件很差，特别是在下雨季节，道路泥泞难行，农产品的运出、农用工具的运入非常艰难，出行条件十分艰苦，基本上处于晴通雨阻的状态。所以，农民对拥有一条全天候的公路这一最基本需求相当强烈。

特别重视农村污水及垃圾处理问题，健全和完善农村环境设施建设。目前，环境设施建设在农村基础设施建设中问题最为严重，农村污水和垃圾绝大多数未经处理就随意排放和堆放，对农村环境造成了严重的污染，甚至影响了农村饮水安全，因此在今后很长一个时期应把污水处理、垃圾集中处理等农村环境设施建设放在重要地位。同时，加大对建立和健全农村环境保持长效机制的财政支持力度，确保农村环境设施完备、长效保持机制健全、环境改善效果显著。

实施农村饮水安全工程。由于农村污水和垃圾的无处理排放，农村环境也受到了不同程度的污染，加之一些农村饮水仍以自挖水井为主，既造成了资源浪费，也使农村饮水安全难以保证。为解决这一问题，在加大污水和垃圾处理力度减少污染的同时，也应继续深入实施自来水户户通工程，实现农村饮水统一净化、集中供水，既实现资源的集约利用，也达到饮水安全的目标。

推广和实施农村清洁能源和民居改造工程。目前，我省农村的燃料仍以柴草、煤炭为主，取暖仍为普通燃煤锅炉，造成农村的空气污染也一定程度地存在并日趋严重。为此应加强对节能炉具、秸秆固化综合利用、沼气、太阳能节能房等新能源、新技术的推广利用，积极引导农村能源结构的转变。加大对农村新建或改造节能民居的补助力度，引导农民建设太阳能取暖房，减少污染源。

三、推进公共财政体制改革，为农村基础设施建设提供制度保障

首先，树立公共财政观念。公共财政要求政府进入市场失灵领域以弥补市场经济不足。这就需要财政从注重经济增长转向注重社会福利最大化。因此加快农村基础设施建设步伐，要求财政从思想上注重城市和工业发展转向注重城乡协调发展，走城乡均衡发展之路。其次，理顺政府间财政关系。对中央与地方财政的权责问题应以法律条文形式明确划分事权、财权，采取切实措施健全财政体制建设：第一，根据公共品的受益范围和层次，合理界定各级政府的事权支出责任，逐步改变县乡政府过多地承担农村公共品供给的现状。全省范围内受益的农村基础设施应由省政府提供，不足的应由中央适当照顾，如跨经济协作区的江、河治理以及大型水利、农业信息网建设等。县乡政府应主要从事惠及本区域内的农村基础性及社会效益较显著的项目的投资及管理，如乡村道路、小型农田水利建设等。第二，考虑到越是基层政府越是熟悉基层的情况，在进行农村基建投资项目的安排时，应遵循“基层优先”的原则，基层财力有困难的，上级政府应给予必要的扶持。完善由中央直接到县乡级部门的专项资金转移支付制度，保障农村基础设施的建设和社会稳定。第三，按照财权与事权相统一的原则，结合各类税收特点，科学合理地划分各级政府的收入范围。

四、优化资金支出结构，改变传统的资金投入方式

首先，优化资金支出结构。当前，电子商务作为贫困地区增加农民收入的重要途径，已在我省陇南得到很大推广。当务之急是加快信息化基础设施建设，为电商发展提供硬件保障。目前，我省很多农村都还没有宽带，这就根本无法在网上进行商品交易。加快、加大信息化基础设施建设力度，既是夯实电子商务加快发展的基础，也是让广大农村享受信息化红利的关键。因此，应该让支农资金更多地用于农业基本生产条件的改善，农民生活设施的完善和农村社会事业发展，从而增强农业发展后劲，增加农民收入，实现农村经济与农村社会事业的协调发展。其次，在资金投入方式上，应改变单一政府直接支出方式，实行政府直接支出、专项财政补贴、政策性贴息、以奖代拨及“以工代赈”等多种支出形式，既可以增加农村基础设施供给，还可以安排大量剩余劳动力，直接增加农民收入。

五、坚持以农民需求为中心，建立民主的供给决策机制(www.xing528.com)

我国农村基础设施供给的短缺现状实际是伴随着结构失衡而存在的。从而出现了农民急需的、涉及农村可持续发展的基础设施难以供给，而一些农民不需要或者需求较少的基础设施供给却大量过剩的结构失衡现象。在基层财力有限的条件下，投放于农村基础设施的资金本就微乎其微，如何提高资金的使用效率使基础设施的供给符合农民的需求，对扩大农村基础设施的有效供给有积极意义，而建立农村基础设施的需求表达机制是关键。自上而下的农村基础设施供给决策是行政指令的结果，它忽略了农民对基础设施的需求，因此应改革这种供给方式，建立一种民主的需求表达机制，充分反映农民对基础设施的偏好。这就必须实现乡镇政权与广大农民的双向互动，使农村基础设施的供给真正体现双方的“合意”。为此，首先必须改变政府工作方式和机关工作作风。上级政府要取消一切达标升级活动，给基层政府松绑，乡镇政权机关要定期公开政务尤其是财务情况，要接受农民监督，认真听取群众意见，坚决取消加在农民身上的不合理负担。其次，要提高农村基础设施生产决策的科学化程度。政府要深入了解农民对基础设施的实际需求，加强可行性分析，不作脱离当地农村实际情况的供给决策，乡镇领导也不要以个人偏好和主观愿望进行决策。第三，要扩大农民在基础设施供给过程中的参与决策权，要建立能够真正代表农民利益、能与国家政权对话的民间组织，这一组织有反映农民意愿的信息机制，能够代表广大农民参与基础设施建设的决策。

六、建立以政府财政资金保障为主，金融资本、民间资本共同参与的多元融资体系

首先，对于具有纯公共产品和部分外部性较强的准公共产品性质的农村基础设施，由政府提供。主要包括：农田基础设施体系、农业用电、县乡公路、政府建立的各种信息机构及其设施等。其次，对于外部性较差、私人性较强的基础设施，可按照市场规则由私人供给，同时政府给予适当补贴，农民按照“谁受益，谁负担”的原则向供给主体交纳一定的费用，如农田排灌、田间道路、道路硬化、产品改良等。再次，可通过争取金融资本的途径，以农村小型基础设施项目收益权或收费权为质押争取贷款。如农村电网、灌溉和水利设施、交通运输设施、供水等收费权的质押贷款业务。最后，还可以努力争取世行等国际金融组织提供的低息贷款。总之，在今后农村基础设施供给主体结构的构建中，应以政府供给为主，积极引导市场供给，实现投资主体的多元化，鼓励、引导和支持金融资本及民间资本的介入，利用PPP（公私合作）、BTO（建设、移交、运营）、BOT（建造、运营、移交）等多种方式，改善农村基础设施状况，带动当地农村经济的发展。尤其应鼓励民营企业投资农村基础设施建设。把民营企业作为全面搞好农村基础设施建设的重要载体，通过政策引导、财政扶持、税收减免等优惠政策，鼓励、引导和支持大型民企投资农村（如制定对投资农村基础设施建设的民企实行免税10年的税收减免政策），充分调动民企投资农村的主动性和积极性，既要充分利用民企的资金，更要注重利用民企现代的管理理念，特别是在污水处理净化、垃圾处理利用、新能源开发利用等方面充分发挥民企的重要作用。支持和引导一批有实力的企业当好农村基础设施建设行业的排头兵。大力完善农村基础设施建设，搭建好城市与农村协同发展的通道，保护好农村特有的生态环境，进一步推进农村基础设施建设实行市场化运作、产业化经营，以实现国家引导、企业投资、群众受益的最终目标。

七、强化财政支农资金的管理和监督

农村基础设施建设投资规模大，但当前的农村基础设施项目运营情况都相当恶劣，资金使用极不规范，巨额资金缺口，损害群众利益的事件时有发生；同时农村基础设施管理机制落后，资金只重投入不重管理的现象普遍，因此，应完善农村基础设施建设相关的立法，确保专项资金的使用安全；建立有效管理机制，跟踪管理维护、调查测评农村基础设施建设的使用及维护情况，确保相关资金、政策产生应有效用。首先，建立单一化的财政支农资金管理机构。确定各级人民政府农业部门作为财政农业支出资金管理的主管部门，将其他机构的农业支出资金统一归并到政府农业部门，强化财政农业支出资金的集中统一管理，从而提高财政农业支出资金使用效率。其次，强化财政支农资金监督管理。一方面严格落实强化财政农业支出资金管理责任制，由统一管理部门相应承担财政农业支出资金管理责任。另一方面财政部门要完善农村基础设施建设资金管理方式，建立农村基础设施建设资金专门账户，对农村基础设施建设资金实行国库集中支付方式，确保农村基础设施建设资金的专款专用；同时严格执行财务管理制度，做到按规定用途使用资金。第三，完善相关立法及管理机制，确保支持农村基础设施建设的相关政策落到实处。

思考题：

1．加强农村基础设施建设的意义。

2．甘肃农村道路建设现状及存在问题分析。

3．如何加强和改善我省农村基础设施建设？

【注释】

[1]王建璋：浅析古浪县农村水利设施建设存在问题及发展趋势［J］，甘肃农业，2012年第11期第92页。