弘扬甘肃精神：温饱成功实践

二十世纪末是中国扶贫的决战决胜期，目标是实现基本解决农村贫困人口的温饱问题。实现这一目标后扶贫工作是否也结束了？如果继续搞扶贫开发是否还要沿用过去的方式？新世纪扶贫开发的形势和任务又如何预测和研判？面对这些新课题，开创了全国扶贫开发之先河的甘肃干部群众提前开始了深入的思考。

甘肃省第十一次党代会精辟概括的“人一之、我十之，人十之、我百之”的“甘肃精神”，充分体现了甘肃人民长期形成的自强不息、坚忍不拔的精神意志，准确表达了艰苦朴素、勤俭节约的生活本色，深刻概括了解放思想、实事求是的价值观念，凝练升华了顽强拼搏、积极进取的人生追求，包含了甘肃人民对自然、社会、人生的总体认识。

甘肃是全国最贫困的省份之一，虽然基本解决了农村贫困群众温饱问题，但因为标准低，不稳定、易返贫。在这脆弱的基础上巩固温饱成果，进而脱贫致富奔小康，任重而道远。只是工作方式会随着形势的变化而变化，目标任务会根据不同的阶段特征而进行相应的调整。基于这些考虑，从1998年开始全省上下继续发扬甘肃精神，对如何长期稳定脱贫，巩固温饱成效，最终整体致富奔小康进行了一系列的探索、尝试和努力。

一、甘肃“整村推进”扶贫模式

1998年6月，在全省扶贫工作会议上，决定在全省10个有扶贫工作任务的地州市各选一个县的一个村，开展扶贫开发综合试点。试点把“两西”建设时的项目管理方式和“四七”扶贫攻坚计划时的到村到户方式结合起来，在一个村的范围内资金和项目组装配套，集中解决制约发展的瓶颈问题，探索一条适应新世纪扶贫开发形势和任务的路子。为了使试点具有典型性、代表性，选择的村有干旱地区、高寒阴湿地区、石山林缘区、革命老区等，试点项目有基础设施建设、增收产业培育、种植结构调整、文化卫生事业等。经过一年的实践，试点取得了出人预料的效果，“整村推进”的扶贫开发模式初现端倪。

（一）“整村推进”扶贫模式的成效

1．扶贫效益和经济效益十分明显

一是项目的成功率高。10个项目村中，成功9个，占90%；按子项目算，成功和基本成功105个，占96%。二是投入产出比例高。10个村共投入扶贫资金894．5万元，经过一年的奋战，项目村人均占有粮食从275公斤增加到495公斤，提高了80%；人均纯收入从721元提高到1332元，增加了近85%。^[9]同时试点村干部群众的思想观念发生了深刻变化，村级组织进一步得到加强，村容民风有了明显好转。

2．项目村的生产力水平有了明显的提高

一是生产基础条件进一步改善。10个项目村的人均水地由0．15亩增加到0．5亩；人均梯田由1．26亩增加到2．81亩；户均水窖由0．89眼增加到2．17眼；户均养畜由2．57个羊单位（牲畜的计量单位）增加到7．91个羊单位。二是农业实用技术得到大力推广和应用。以日光温室、暖棚养畜为主的设施农业，以节水灌溉为主的旱作农业，以脱毒种薯、套袋苹果为主的新技术得到普遍推广和应用。三是按照一村一品进行产业化布局，尽可能为稳定增加农民收入奠定良好的基础。10个村在安排产业化项目时，既考虑了当地的自然条件和已有的发展基础，又注意了市场的变化，力争将产业做大做强。

3．创造了新的扶贫开发途径

实践证明，以村为单位的扶贫开发综合试点坚持了项目管理和到村到户的优点，摒弃了弊端，弥补了不足，创造了新的扶贫开发途径。为什么这些以村为单元的试点能一试就灵、一试就成功，立即得到贫困地区干部群众欢迎，得到社会各界的认可，主要原因：一是行政村既是村民自治组织，又是政权的基础，党和政府在农村的各项方针政策都要通过村来落实和体现；二是村党支部是带领群众发展生产的战斗堡垒，多年的扶贫经验告诉人们，“若要富，要有一个好支部”；三是村干部相对比较稳定，不是“飞鸽”牌，而是“永久”牌，有利于工作的连续性；四是村民之间生产条件、生活习惯相近，土地环境、自然资源相同，“一村一品”产业易形成规模效益；五是解决一个村的问题，投资量适中，宜于安排，便于扶持一村解决一村，由点到面，星火燎原，逐步连成片，最终整片整区域解决问题。同时，村的单元特性决定了项目管理和到村到户能在村级层面上有机结合起来，为产生整村推进模式提供了土壤和基础。

在初试和再试的基础上，2000年又确定实施了99个“整村推进”项目。根据试点中扶贫信贷资金难以到位的问题，提出了凡农村人口在500人以下的村，安排财政扶贫资金50万元，500-1000人的村安排70万元，1000人以上的村安排100万元。并确定了对整村推进扶贫开发“一次确定、分批规划，当年计划、分年实施”原则。同时，对整村推进组织领导、项目实施小组的建立及职责、群众参与的程序、贫困户的确定、扶贫资源的整合等进行探索试验。

2000年下半年，原财政部农财司扶贫处的领导、原国务院扶贫办领导同志带领检查组先后来甘肃视察扶贫工作，他们一边进村入户，一边召开各类小型座谈会，一边进行全面视察，一边对整村推进项目进行深入解剖，通过对各种扶贫开发模式的投入和效益仔细算账对比，充分肯定了整村推进扶贫开发模式。2001年9月，国务院扶贫办在兰州召开了有各省扶贫办责任人参加的“整村推进”村级规划会，甘肃省全面介绍了“整村推进”试点情况。与会同志一致认为，“整村推进”是项目管理与到村到户扶贫模式的最佳结合，是新世纪扶贫开发可选择的主要模式，可以进行全面推广。随之，国务院扶贫办公室就如何搞好“整村推进”扶贫开发做出了全面部署。

（二）“整村推进”扶贫模式的特点

1．以行政村为基本单元

“整村推进”不宜将项目范围缩小为自然村，因为如果以自然村为项目单元，一方面不利于对自然资源进行有效的整合，另一方面也没有法律授予职责的组织和领导班子作保证；“整村推进”也不宜将项目单元扩大为乡甚至县，因为扩大范围，一方面必然带来对贫困人口瞄准率的降低，另一方面不仅不便于发动群众参与项目，还会减弱或失掉村级组织在扶贫开发中应有的作用。2002年，根据国务院扶贫办的安排，甘肃曾在三个乡进行共产党员先进性教育与扶贫开发相结合的试点工作，给每个乡安排了1000万元扶贫资金，除一个乡是以组织千家万户发展养殖业为项目内容搞得比较好外，其他两个乡一个是主要搞了开发区建设，一个是主要搞了小城镇建设。从长远讲，通过搞开发区和小城镇建设带动贫困群众脱贫无疑都是对的，但从如何使绝对贫困人口和低收入人口尽快脱贫来看，特别是从充分调动贫困群众自我脱贫的积极性、充分发挥村级组织在扶贫开发中的战斗堡垒作用来看，就很值得商榷。因为不仅对绝对贫困人口和低收入人口的扶持力度显然是降低了，而且贫困群众和村级组织参与扶贫项目的决策、管理、监督的机遇也显然少了许多。

2．始终瞄准贫困人口

始终将贫困户作为村级规划实施的重点。对已建档立卡和通过群众代表大会确定的贫困户，予以张榜公布，凡列入规划的发展项目，在项目覆盖中优先考虑贫困户；对到户的补助性项目，适当提高对贫困户的补助标准；对技术培训项目，重点向贫困户倾斜；对项目监测评价，首先抽取贫困户进行监测，评价其发展水平是否达到了解决温饱的标准。

3．实事求是制定村级规划

自国务院扶贫办将整村推进作为新世纪扶贫开发的主要模式在全国推广以来，各地不仅明确确定了贫困村，而且按照在一定的期限内对贫困村都要实施整村推进项目的要求做出了总体部署，同时对所有贫困村，或者对当年实施整村推进项目村如何实施整村推进做出了具体规划，这就保证了实施整村推进项目的自觉性、规范性和系统性。

4．资金投入有相对保障

进入新世纪后，国家不仅将整村推进作为扶贫开发的重要模式推向全国，而且对整村推进的进度、规划、目标等都提出了明确要求，同时还规定国家分配各省的扶贫资金的60%以上要安排到整村推进项目。再加上国家对扶贫开发工作重点县加大了财政转移支付力度，扶贫资金的到位情况有了根本性的好转，特别是各地基于对整村推进所包含的“整合”寓意的理解的深入，不仅使扶贫资金正在发挥“四两拨千斤”的作用，而且可以有效整合项目所需要的资金。从这个意义上说，整村推进不仅为各种扶贫资源的整合提供了平台，也为确保扶贫资金的到位创造了条件。

5．项目涉及贫困户全程参与

在制定和实施整村推进规划的过程中，充分尊重了农户的知情权、选择权、决策权、监督权和管理权，突出了基层组织和农户在扶贫工作中的主体地位。使规划的制定、实施过程成为群众选择、群众管理、群众监督、群众受益的过程，群众、干部对项目的认知和参与都是发自内心的。

6．有效整合扶贫资源(www.xing528.com)

从实施整村推进项目以来，提出了“统一规划、统筹安排、各负其责、各记其功、渠道不乱、用途不变、相互配套、形成合力”的原则，切实发挥财政扶贫资金“四两拨千斤”的引导带动作用。在整合资源方面，不仅注意资金资源，而且也注意整合政策资源，把整村推进与领导抓点结合起来，将涉农资金和力量在整村推进平台上进行整合，做大总量，发挥规模效益，增加了农民收入，为巩固温饱成果、加快脱贫步伐奠定了基础。

二、甘肃实施十年扶贫《纲要》的“阳光计划”行动

（一）“阳光计划”扶贫行动的探索创立

新世纪初，国家制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，甘肃省结合省情实际，也制定了《甘肃省2001—2010年农村扶贫开发纲要》。2001年，按照国家新阶段确定贫困人口和重点县的测算标准，确定甘肃省贫困人口为756万，贫困面为37%。其中绝对贫困人口（人均纯收入625元以下的）196万人，低收入人口（人均纯收入626～865元之间的）560万人。全省87个县（市、区）中，确定国家扶贫开发工作重点县43个，占全省县（市、区）总数的49．42%，省级扶贫开发工作重点县8个（2个比照重点县和6个“三西”县），有扶贫开发工作重点乡的非重点县18个；有919个乡列为扶贫开发工作重点乡，占全省乡镇总数的59．95%；全省规划8790个村为扶贫开发整村推进项目村，占全省行政村总数的49．29%。面对如此艰巨的扶贫开发任务，省委、省政府结合甘肃实际，以整村推进为基本模式，以稳定解决农村贫困人口温饱问题为中心，突出改变农业生产基本条件和增加农民收入两个重点，坚持开发式扶贫方针，不断探索创新，完善扶贫机制，创造了新世纪扶贫开发工作新机制，为全国扶贫开发作出了一定的贡献。

多年来甘肃省对扶贫资金一直实行省级项目管理，其优点是能集中资金解决贫困地区的突出问题。但是，随着扶贫工作的深入，也暴露出一些弱点和问题。一是项目覆盖面比较小，与尽快解决大面积贫困人口温饱的任务很不适应；二是资金分配不平衡，特困地区由于受各方面条件的限制，提不出好的项目，得不到资金扶持；三是由于资金分配的透明度不高，基层的同志花费很多的时间和精力到省上跑项目，不仅浪费了大量的人力、财力，同时很难避免滋生不正之风。为了有效解决这方面的问题，甘肃省扶贫办在总结项目管理和按贫困人口分配扶贫资金经验教训的基础上，经过多次调查研究，充分征求意见，反复测算，多方案对比分析，并报省扶贫领导小组同意制定出新的扶贫资金分配办法——要素分配法。要素分配法受到贫困地区广大干部群众的普遍好评，他们赞誉扶贫资金要素分配是真正的“阳光计划”。

要素分配法就是按照国家财政扶贫资金管理办法，结合我省的实际，按照扶贫工作重点县、贫困乡数、贫困村数各占10%，贫困人口占50%，扶贫工作成效占20%为主要要素，并将其指数化，然后根据各个重点县所占指数的比例，测算分配扶贫资金。要素分配法保证了扶贫资金跟着扶贫任务走，任务大则资金多；扶贫资金跟着工作走，工作好则能多得扶持，既体现了资金分配客观、公正的原则，又体现了“扶贫工作重点县重在工作”的要求。

（二）要素分配法的基本做法

1．测算到县，放权于地县

按照各县在五大要素中所占指数比例，一次将投资测算到县，并予公布，这样就使地县政府在计划编制工作中做到胸中有数，干什么怎么干，尽量尊重地县的意见，逐步引导地县将花气力争项目、争资金转变为集中精力抓落实，体现了公正、公平、公开和高效的原则。

2．引导地县用好的项目落实扶贫资金

要素分配法不等于将资金切块到县。省上和国家在审批计划时，着重要审查其计划项目是否符合扶贫资金的投向，是否体现效益最大化的原则，所列项目的可研、立项、开工、群众参与等手续和程序是否完善。

3．奖罚结合，狠抓落实

要素分配法的一个突出特点是强化工作落实。具体办法是按照《甘肃省扶贫开发工作重点县考核办法》，对工作成效进行全面考核。考核结果作为分配20%扶贫资金的依据，按照得分多少相应增减资金，从而建立激励机制，奖优罚劣，促进各项工作的落实。

4．实行公示制，加强监督

将测算到县的资金数额在会审计划前一月公布；初审计划时请计委、财政、审计、统计等有关单位参加；计划草案初步确定后，在甘肃省扶贫信息网上公示7-10天；对整村推进项目，结合村级政务公开，在项目村进行公示；重点项目设立项目标牌进行公示。

要素分配法，是在如何科学化、程序化、规范化分配资金问题上探索出的一种新办法，实践证明，它充分体现了扶贫资金的分配和计划管理上的公开、公正、公平和效率优先的原则，科学规范了扶贫资金分配和计划管理的权力运行程序，较好地克服了资金分配中的不平衡问题，使扶贫资金的投向更加符合纲要精神和贫困地区实际，受到贫困地区广大干部群众的普遍好评。

三、甘肃扶贫激励机制《考核办法》的有效实施

进入新世纪，虽然绝对贫困人口大幅度减少，但低收入人口仍占相当大的比重。扶持贫困人口吃饭喝水的问题基本解决了，但帮助贫困人口增加收入，解决花钱问题的难度更大了。贫困地区经过近二十年的扶贫开发，基础设施建设方面的效果逐步显现出来，但对文化教育、医疗卫生等社会发展方面的投入较少，影响贫困地区经济、社会全面发展的问题日益突出。有些贫困县仍热衷于争一顶国家级贫困县的帽子，但对如何在扶贫开发工作上争先创优考虑得比较少。针对这种情况，甘肃省扶贫开发领导小组要求扶贫办搞调查研究，征求地县扶贫开发领导小组和扶贫办的意见，制定了《甘肃省扶贫开发工作重点县工作考核办法》（简称《考核办法》，下同）。同时在《国家扶贫开发工作重点县管理办法》下发后，对《考核办法》进行了修改，并征求了30多个县的意见，进一步补充和完善，最后经省扶贫开发领导小组讨论通过，并报请省政府常务会议原则同意，下发各地执行。

《考核办法》实施的效果：

一是全面贯彻实施了《国家扶贫开发工作重点县管理办法》。《管理办法》要求，对扶贫开发工作成效明显的重点县进行奖励，对工作不力的重点县酌情调减扶贫资金。

二是切实解决了扶贫开发工作中存在的突出问题。从贫困地区干部群众的反映和我们掌握的情况看，扶贫开发工作存在的最突出的问题是扶贫资金的管理使用问题，主要有拨付慢、到位迟，影响项目建设的问题；不按计划执行，擅自调整项目，改变资金用途的问题；在资金各主管部门长时间滞留，或调度平衡财政预算的问题；挤占挪用发工资、填窟窿，违犯扶贫资金管理办法的问题等。《考核办法》在100分的分值中，扶贫资金管理使用占40分，从地区财政到县财政，县财政到项目主管单位，项目主管单位到项目实施单位都规定了相应的工作日。

三是在扶贫开发工作中实行奖优罚劣的激励机制。《考核办法》从扶贫开发工作成效、各项建设任务完成情况、扶贫资金管理使用情况、扶贫计划项目申报情况、统计信息及社会帮扶和其他工作任务完成情况等五个方面提出了具体考核要求。由于考核有标准，评分有依据，各重点县不仅对各自的得分和失分项目看得比较清楚，对自己的差距和不足也看得比较清楚。通过工作考核和兑现奖罚，激励受奖县在下年继续努力，更上一层楼；其他县克服缺点和不足，迎头赶上和超过受奖县。

四是为实行“定期确认、适时调整制”提供了依据。被确定为“国家扶贫工作重点县”，只能表明在一段时间内会得到国家扶持，但并不意味着戴上这顶帽子就一劳永逸，无条件地享受优惠政策和国家扶持。重点县衡量扶持强度的主要因素是工作举措、工作力度、工作成效，如果工作进展缓慢，领导不力，工作成效差则有可能会失去重点县资格。而每年一度的工作考核将为定期调整、适时确认提供参考依据。

五是解决了扶贫资金不到位或到位迟的问题。考核内容包括扶贫开发项目、任务完成情况、资金使用情况、计划申报、统计信息、社会帮扶等五个方面，重点是扶贫资金管理使用情况。近几年的实践证明，扶贫资金不到位，扶贫建设任务就难以完成，扶贫开发工作成效就无从谈起。因此，在《考核办法》中把扶贫资金管理使用作为重点，分值也比较高。考核从市（州、地）财政部门收到扶贫资金拨款时查，每笔资金要求在8个工作日内拨付到县（市、区）财政部门，每延误一个工作时段，按资金数额所占权重扣分；县（市、区）财政部门收到扶贫资金拨款后，也要在8个工作日内拨付到扶贫项目主管单位，每延误一个工作时段也计算扣分；项目主管单位收到扶贫资金后，在项目实施单位提出用款申请的15个工作日内拨付到位（报账制试点县除外），如延误工作时段也相应扣分；扶贫资金在使用过程中如果出现调项和违规违纪问题，在按发生额权重扣分的同时，扣减相同数额的资金，如果出现挤占挪用情况也同样处罚。在考核各项扶贫项目建设情况时，既检查项目建设的数量和质量，又检查该项目资金落实情况，防止了资金和任务“两张皮”的现象。