改革开放以来的反贫困实践介绍

中国真正严格意义上的扶贫，是在改革开放以后提出并有计划、大规模实施的。具体又可区分为以下四个阶段。

一、1978年至1985年的区域性开发扶贫

这一阶段是农村贫困人口大幅度减少阶段。改革开放以后，中国政府的反贫困行动由传统体制下分散的生活救济型扶贫向区域性开发型扶贫转变。在这一阶段，其主要标志是1982年中共中央、国务院将全国集中连片最为贫困的甘肃定西、河西和宁夏西海固地区作为“三西”专项建设列入国家计划。通过扶贫制度的创新，中国的反贫困计划取得了显著的效果。

1978年，我国农村的贫困人口占农村总人口的30．7%，且具有数量多，分布广、贫困程度不同的特点。贫困的原因既有人民公社经营体制抑制生产力发展的因素，以及“文化大革命”全局性破坏的共性，也有资源分布、区位优劣等客观因素。在这一阶段，全国农村没有解决温饱的人口，从2．5亿人减少到l．25亿人，下降了50%，平均每年减少1786万人。贫困发生率也从30．7%下降到14．8%。在这一阶段，制度变革是缓解贫困的主要途径。首先是土地经营制度的改革，即以农户为基本生产单位的家庭联产承包责任制取代人民公社的集体经营制度。同时，在农村进行的农产品价格改革、大力发展乡镇企业等多项改革，也为解决农村的贫困人口问题打开了出路。中国政府第二次反贫困的成功，在于对以往违反客观经济规律的“左”的政策的调整。在取得第一次反贫困的巨大成功之后，我国在随后开展的社会主义经济建设实践中，在指导思想上却逐渐出现了“左”的错误倾向，并越演越烈，最后终于走上严重违反客观经济规律，大规模破坏社会生产力的极端道路，从而导致了贫困大面积的再次发生和蔓延，使国家和人民付出了极为惨痛的代价。改革开放后，中国政府从占全国人口80%、贫困发生面积大、贫困程度最为严重的农村入手，开始了中国政府的第二次反贫困行动。这个阶段贫困人口急剧减少的原因，主要是党中央果断地废除了农村的人民公社制度，实行了“以家庭联产承包”为主的生产责任制和统分结合的双层经营体制，彻底打破了农村平均主义、“大锅饭”的局面，放开了农民的手脚，理顺了农村最基本的生产关系；针对过去优先和重点发展重工业所导致的比例失调问题，采取向农业倾斜的政策，协调三者之间的比例关系；大幅度地提高了农村粮食、棉花、油料、生猪等18种主要农产品的收购价格，缩小了工农业产品交换的差价，真正把利益让给农民。为了加快贫困地区的经济发展，1979年党中央建立了“老、少、边、穷”地区发展基金，增加了扶贫资金的投入。1982年，确定了“三西”地区（甘肃的定西、河西，宁夏的西海固）农业建设工程，开创了我国扶贫区域开发和易地脱贫的先河。1984年9月，中共中央、国务院发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。从思想上、政策上、投入上、领导上帮助贫困地区摆脱贫困。这些重大改革措施和扶贫决策，广泛地调动了农民的生产积极性，使他们压抑了多年的生产潜力和创造力喷涌而出，在短短的几年之内，大幅度地增加了农民的收入，使农村贫困问题迅速得到缓解。

二、1986年至1993年的全国性开发扶贫

这一阶段是农村贫困人口稳步减少阶段。在这一阶段全国农村没有解决温饱的人口，从1．25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人。贫困发生率从14．8%下降到8．72%。20世纪80年代中期，虽然全国农村绝大多数人过上了温饱生活，部分较富裕地区开始向小康社会迈进。但是，由于我们国家大、人口多，经济社会发展情况千差万别，地区之间的发展很不平衡，因而仍有一部分地区特别是18片自然条件很差的山区，经济发展十分缓慢，群众生活还非常困难。1986年，我国政府把扶持“老、少、边、穷”地区尽快摆脱经济文化落后状况作为一项重要内容，列入国民经济和社会发展的“七五”（1986-1990年）计划；成立了国务院贫困地区经济开发领导小组及其办事机构，确定了贫困的标准和扶持的范围，指导各级政府把加快贫困地区经济发展和尽快解决群众温饱问题列入当地的经济和社会发展计划。1987年10月，国务院又发出了《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，制定了贫困地区休养生息的具体政策，确定了开发式扶贫的方针。从此，在全国范围内开展了有组织、有计划、大规模的扶贫开发工作。

把扶贫工作的重点向贫困地区延伸，坚持以农业为基础，立足资源，面向市场，大力发展林果业、乡镇企业、加强水、土、电、路等基础设施建设，以区域开发带动扶贫；多渠道增加扶贫投入，发动社会各界参与扶贫济困。大大加强了扶贫工作的力度，逐步打破了贫困、封闭的格局。这八年国定贫困县农民人均纯收入，从1985年的206元增加到1993年的483．7元，兴办了80多万个果、茶、桑、药等经济园、场和5万多个乡镇企业。新建了2000多万亩基本农田，修建了10多万公里公路，解决了2500多万人和3000多万头大牲畜的饮水困难。但是，由于尚未解决温饱的人口绝大多数集中分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原、地方病高发区及水库库区、蓄滞洪区，自然资源贫乏，生产生活条件极为恶劣，解决温饱问题的难度越来越大。虽然在基础设施方面有明显的改善，农业结构有一定的调整，乡镇企业有较快的发展，但是直接经济效益还未能很快地发挥出来，1991—1993年，贫困人口减少的速度明显减缓。我国政府的扶贫方式已经从救济式扶贫转向开发式扶贫。国家扶贫贷款，主要用于种植业、养殖业和以农副产品为原料的加工业，资金跟着开发项目走，把扶贫到户与发展区域经济结合起来。区域开发项目，由有经营能力的企事业单位和农村能人承包，项目覆盖到户、利益分配到户。一家一户能自办的项目，直接扶持到户。以工代赈资金，主要用于贫困地区的水、土、电、路等基础设施，努力改善发展环境。财政扶贫专款，主要用于文教、卫生、通讯、培训等无偿还能力的公益性项目。对工业开发项目，按照产业政策，实行同等优先。运用定额补助等方式，鼓励群众修田造地，退耕还林，开展小流域治理，把生态建设与扶贫开发结合起来，实现经济效益、社会效益、生态效益的协调和统一。

为进一步加大扶贫力度，中国政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立专门扶贫机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针。并前所未有地将扶贫作为一项主要内容正式列入国民经济发展计划。80年代中期以来，从国务院到贫困面较大的省、市（地）、县先后成立了扶贫开发领导机构和办事机构，负责组织、领导、协调、监督、检查全国和地方的扶贫开发工作。根据中发［1986］1号文件关于切实帮助贫困地区逐步改变面貌的精神，国务院办公厅以国办发［1986］39号文件通知，1986年5月16日，国务院决定成立了以国务委员陈俊生兼任组长、原农牧渔业部部长林乎加为顾问、副部长朱荣任副组长、包括25个部委的有关领导人组成的国务院贫困地区经济开发领导小组，负责制定贫困地区发展的方针、政策和规划，协调解决贫困地区的经济开发工作。领导小组办公室为常设办事机构，负责办理日常事务。贫困面较大的省、自治区和地（市、州）、县也相继成立了相应的扶贫机构，配备了专职人员，并逐层落实了扶贫工作责任制。扶贫工作体系的建立，标志着反贫困的组织和传递系统从民政机构为主转变为以专设的国务院贫困地区经济开发领导小组及其下属机构为主，包括政府、企业和各种社会团体和民间团体共同组成的、比较完整的反贫困组织机构。从此，中国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫，中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。具体说来，1986年，国务院专门成立了“贫困地区经济开发领导小组”，各省、区及贫困地（州、盟）县（旗），成立了扶贫开发领导小组及其办事机构，负责扶贫工作的规划、协调和检查监督。建立起了各级党政一把手和相关部门负责的扶贫责任制，大大地加强了贫困地区扶贫工作的力度。为了拓宽贫困地区的发展空间，各级政府主要采取了四种方式：一是组织贫困地区和发达地区之间开展地、县两级干部交流，每年轮换一次，目的就是为了拓宽领导干部的发展思路。贫困地区干部到发达地区挂职锻炼，发达地区干部到贫困地区传授致富经验，寻求致富思路和经济合作项目。这种双向交流的方式首先从陕西和江苏做起，然后推广到其他省、区，省、区内的穷县与富县之间也开展了这种交流。全国省际共交流干部5万多人次。二是引导贫困地区的剩余劳动力到沿海和大中城市打工挣钱。不仅大幅度地增加了贫困农民的经济收入，而且外出农民也开阔了视野，增长了才干。他们返乡后为带动当地致富做出了很大贡献。三是对少数自然条件恶劣、资源贫乏，一方水土难以养活一方人的地方，按照群众自愿，政府扶持的原则，有组织地实行松动式移民脱贫。1982年以来，全国已迁移安置260多万人（不含工程移民）。四是开展东西互助，对口帮扶。国务院1996年决定，沿海经济发达的6个省，3个直辖市、4个副省级计划单列市，对口帮扶西部10个贫困省、区。实行优势互补，互惠互利，共同发展。

尤其是确定了划分贫困的标准，界定了扶持的范围和对象，并且大幅度、多渠道地增加扶贫投入，实行开发式扶贫的方针，由封闭式向开放式转变，从而使扶贫开发工作拓宽了思路。以县为单位确定国家的扶贫重点，成为按区域实施反贫困战略的基础。依据当时的贫困界定标准，国家确定了328个重点贫困县，省、自治区确定了371个贫困县，共有699个贫困县得到了各方面的扶持。政府对这些贫困县的贫困户采取了小额贷款不抵押、不担保等政策措施。这些特殊优惠政策，对于调动贫困地区和贫困农民的生产积极性，减轻他们的经济负担，扩大就业渠道，培育新的经济增长点，的确发挥了重要的作用。

这个阶段具有代表性的纲领性文件主要有：中共中央、国务院于1986年联合发出的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，它标志着中国扶贫战略的轮廓初步形成；国务院于1994年3月正式公布实施的《国家八七扶贫攻坚计划》；中共中央、国务院于1996年10月颁布的《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，它标志着中国的扶贫战略框架基本形成。在这一时期，农村绝对贫困人口又减少了近1/3，由1．25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人。

三、1994年至2000年以“国家八七扶贫攻坚计划”为主旋律的农村扶贫攻坚

从1994年开始，中国政府在总结了以往的反贫困实践的基础上，根据社会主义市场经济的发展，进一步加大了反贫困的力度，国家启动“八七扶贫攻坚计划”，向农村贫困发起最后攻击。以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。

中共中央和国务院决定，从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，大打扶贫攻坚战，力争用7年左右的时间，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。基本解决贫困人口的温饱标准是：绝大多数贫困户年人均纯收入达500元以上（按1990年不变价格）；基本解决人畜饮水困难；有条件的地方，人均建成半亩到一亩稳产高产的基本农田；户均一亩林果园，或者一亩经济作物；户均向乡镇企业转移一个劳动力；户均一项养殖业或者其他家庭副业；牧区户均一个围栏草场，或者—个“草库伦”。与此同时，加强基础设施建设，改变教育文化卫生等的落后状况。为了集中力量打好扶贫攻坚战，根据各地扶贫开发的进展情况，本着实事求是，贫困县有进有出的原则，调整了扶持的范围和重点，国定贫困县由原来的331个扩大为592个，其他比较贫困的县和零星分散的贫困乡、村，由所在省（区）、地、县负责扶持；动员和组织有条件的机关、企事业单位对口帮扶贫困县，不脱贫、不脱钩；广泛发动社会力量参与扶贫济困；大力增加扶贫投入，主要用于发展种养业和以农产品为原料的加工业，原则上不办工业；扶持到村到户，尽快解决群众温饱；从制度和责任上加强扶贫攻坚的领导。为了推动《国家八七扶贫攻坚计划》的实施，在1994年4月国务院召开专门会议部署的基础上，中共中央、国务院又于1996年9月和1999年6月，两次召开中央扶贫开发工作会议，各省、区、市的主要领导和有关厅局负责人参加，检查扶贫攻坚计划的执行情况，交流新经验，分析新形势，解决新问题，推动扶贫攻坚的发展，加快解决群众温饱的进程。到2000年底，全国农村的贫困人口已由1993年的8000万人，减少到3000万人。平均每年减少710多万人。贫困人口占农村总人口的比例下降到3%左右。全国592个国定贫困县的农民人均纯收入，由1994年的648元提高到2000年的1348元。1999年全国国定贫困县与全国农村1994年以来的几项主要经济指标相比，农业、工业、粮食、农民人均纯收入的增幅，分别比全国平均增长幅度高4．4%、3．2%、0．7%、3．2%。充分显示了扶贫攻坚的力度和实际效益。实践证明，实施扶贫攻坚计划是凝聚各种力量，突破农村扶贫开发难点的重大举措，对于推动贫困地区经济社会的发展，加快解决贫困人口的温饱问题起了显著的作用。作为在全世界率先制定和实施全国性的扶贫计划，并取得显著成绩的中国，受到了国际社会的好评。

这一阶段贫困地区民众生产生活条件有了明显改善。实施“八七扶贫攻坚计划”期间，592个国定贫困县累计修建基本农田6012万亩，新增公路32万公里，架设输变电线路36万公里。解决了5351万人和4836万头牲畜的饮水问题，通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95．5%、89%、69%和67．75%，其中部分指标已接近或者达到全国平均水平。这一阶段经济发展速度也明显加快。国定贫困县农业增加值增长54%，年均增长7．5%；工业增加值增长99．3%，年均增长12．2%；地方财政收入增加近1倍，年均增长12．9%；粮食产量增长12．3%，年均增长1．9%；农民人均纯收入从648元增长到1337元，年均增长12．8%。所有这些增长指标都明显快于全国平均水平。这一阶段各项社会事业也获得全面发展。贫困地区人口过快增长的势头得到初步控制，人口自然增长率有所下降；义务教育的办学条件明显改善，适龄儿童辍学率下降到了6．5%；对贫困地区的乡镇卫生院进行了重新改造和建设，缺医少药的状况有所缓解；推广了一大批农业实用技术，农民科学种田水平明显提高；95%的行政村能够收听、收看到广播电视节目，群众的文化生活得到显著改善。经过7年的扶贫攻坚，全国农村没有解决温饱的贫困人口减少到3000万人，占农村人口的比重下降到3%左右。除了少数社会保障对象和生活在自然条件恶劣地区的特困人口以及部分残疾人以外，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，中央确定的扶贫攻坚目标已基本实现。这是一个了不起的历史性成就，充分体现了社会主义制度的优越性。不仅在中华民族历史上是一件大事，而且在人类发展史上也是一个壮举。

这一阶段我国政府以邓小平“两个大局”的思想指导对口扶贫工作，实现了全社会共同参与扶贫。党政机关和社会各界参与扶贫济困，不仅可以帮助贫困地区摆脱贫困，而且能密切与农民的联系，这对于改进机关作风，推动各项事业的发展也大有好处。在国家实施“八七”扶贫攻坚期间，中央一级有138个单位，对口扶持了国定贫困县333个，占全国国定贫困县总数的56．3%。到1999年底，这些单位共派出3147名干部到贫困县挂职扶贫，直接投入资金44亿元，帮助引进国内外资金106亿元，引进技术近千项，培训农民44万多人（次）。在“八七”攻坚期间各省、区、市参加对口扶贫的厅局和大型企事业单位有2364个，先后派出干部4．63万名到贫困县、乡挂职，直接投入资金和物资（折款）87．62亿元，帮助引进各类扶贫资金102．8亿元、引进技术人才1．33万余名、引进技术近7000项，培训农民3000多万人。全国592个国定贫困县，都有一个以上的厅局级机关或者大中型企事业单位定点扶持。有扶贫任务的县，各机关、企事业单位包扶到乡村。全国有9399个贫困村，都有上级下派的干部蹲点包扶。发达地区帮贫困地区、富县帮穷县、富乡帮穷乡、富裕户帮贫困户，在全国范围内形成了相对稳定的对口帮扶网络。机关单位和社会各界根据自身特点，开展的科技扶贫、交通扶贫、文化扶贫、教育扶贫、电视扶贫、巾帼扶贫、信息扶贫，兴办的温饱工程、希望工程、光明工程、甘露工程、幸福工程、博爱工程、思源工程、农户自主工程和青年志愿者行动；各民主党派、工商联开展的智力支边、光彩事业；人民解放军和武警部队开展的驻地扶贫等，都收到了非常显著的扶贫效果。

加强在扶贫领域的国际交流与合作，借鉴别国经验，争取外援推进我国扶贫事业的发展。这一阶段，通过出席国际组织和区域组织召开的缓解和消除贫困的会议，国家之间的互访，举办中国扶贫国际研讨会、国际山地开发研讨会、国际小额信贷扶贫研讨会、中国财政扶贫研讨会、21世纪初中国扶贫战略国际研讨会，纪念国际扶贫年、扶贫日等多种形式，扩大扶贫交流和合作。1985年以来，国际组织和外国政府对我国的扶贫援助项目，投资总额达14亿多美元。特别是世界银行与我国合作的西南、秦巴山、西北三大扶贫工程，总投资6．1亿美元，这些工程使9个省（区）的91个贫困县，800万贫困人口稳定脱贫。联合国开发计划署和其他国际组织、外国政府、非政府组织都以多种形式，与我国在扶贫领域开展了广泛的交流与合作。同时，各地因地制宜地采取了许多适合本地区的扶贫开发措施。这些扶贫决策和措施多数延续至今；有些因改革开放的深化、扶贫情况的变化以及扶贫工作的实践进展作了适时、适当的调整。(www.xing528.com)

四、21世纪初叶中国反贫困战略的实施

缓解和消除贫困仍然是中国今后一项长期的历史任务，为加快解决在一定程度和特定地区仍然存在的贫困问题。中国于2001年5月召开中央扶贫开发工作会议。对21世纪前十年中国的农村扶贫开发工作进行了部署。并正式颁布《中国扶贫开发纲要（2001—2010）》，提出了今后十年中国农村扶贫开发的目标任务、指导思想和方针政策。它是继《国家八七扶贫攻坚计划》之后，又一个指导中国农村扶贫开发工作的纲领性文件。取消了沿海发达地区的所有国家级贫困县，增加了中西部地区的贫困县数量，但总数不变。同时，将国家级贫困县改为扶贫开发重点县，贫困村成为基本瞄准对象，扶贫资金覆盖到非重点县的贫困村，强调参与式扶贫，以村为单位进行综合开发和整村推进，并承认城乡间人口流动是扶贫的一个重要途径。

2011年，国家颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，把自然地理相连、气候环境相似、传统产业相同、文化习俗相通、致贫因素相近的连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。按规划，全国共划分出11个片区，涉及19个省（自治区、直辖市）的505个县，区域面积141．3万平方千米，占国土总面积的14．7%；2010年，区域人口22813万人，占全国总人口的17%；其中乡村人口19561万人，占区域人口的85．7%。加上已实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，共有14个片区，包括680个县。14个连片特困地区是六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、西藏、四省藏族聚居区和新疆南疆三地州。全国14个集中连片特困地区中，农民人均纯收入2676元，仅相当于全国平均水平的一半；在全国综合排名最低的600个县中，有521个县在片区内，占86．8%。这些片区是全国扶贫对象最多、贫困发生率最高、扶贫工作难度最大的地区。

十八大以来，习近平总书记一再强调，全面小康是要惠及13亿人民的全面小康，是不分地域的全面小康，是不让一个人因贫困而掉队的全面小康，是一个民族都不能少的全面小康。习近平反复强调：“没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。”2017年2月28日，国家统计局发布的《2016年国民经济和社会发展统计公报》称：“按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，2016年我国农村贫困人口为4335万人。”其中少部分人贫困程度较深，生活环境复杂；距离十八大提出的到2020年全面建成小康社会的时间，只有三年多时间了，要确保4000多万人全部如期脱贫，每年要减贫1000多万人，形势逼人，任务艰巨。习近平总书记对此有清醒的认识，他指出：“扶贫开发工作依然面临十分艰巨而繁重的任务，已进入啃硬骨头、攻城拔寨的冲刺期。形势逼人，形势不等人。各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。”2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出了“精准扶贫”战略。未来几年，为在中国彻底消除贫困，将全面实施精准扶贫战略。习近平总书记指出：“现在，中国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措，就是实施精准扶贫方略，找到‘贫根’，对症下药，靶向治疗。我们坚持中国制度的优势，构建省市县乡村五级一起抓扶贫，层层落实责任制的治理格局。我们注重抓六个精准，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，确保各项政策好处落到扶贫对象身上。我们坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批。我们广泛动员全社会力量，支持和鼓励全社会采取灵活多样的形式参与扶贫。”他明确指出：“‘十三五’时期是我们确定的全面建成小康社会的时间节点，全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。各级党委和政府要把握时间节点，努力补齐短板，科学谋划好‘十三五’时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫。”

在21世纪初叶，伴随着中国农村绝对贫困人口的基本解决及城镇贫困问题的加剧，我国政府及时调整反贫困战略，实施积极的反贫困措施，以期在21世纪前二十年内彻底解决中国的剩存贫困问题，从而最终实现全面建成小康社会的奋斗目标。

思考题：

1．论述中国红十字会在近代慈善事业发展中的主要做法及所起的作用。

2．论述救济式扶贫与开发式扶贫的区别与联系。

3．论述甘肃实施“精准扶贫”存在的主要问题和解决的办法。

【注释】

[1]郑功成主编：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社，2002年第320页。

[2]多吉才让：《中国最低生活保障制度研究与实践》，人民出版社，2001年版。

[3]中国古代社会救济主张：http：//3y．uu456．com/bp-ssbcse2ae2bd960s90c677s2-1．htm l。

[4]陈良谨主编：《中国社会工作百科全书》，中国社会出版社，1994年第406页。