新中国成立前的社会救济实践探析

在中国古代，社会生活救济措施是最古老最基本的社会保障方式，在一定意义上也可称为中国古代的社会保障制度。

中华民族自古以来就追求“老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独残疾者，皆有所养”的“大同”社会，这在《礼记·礼运》中多有记载。由于当时社会生产力水平极其落后，人们对自然的控制能力极为低下，救助基本上分为灾荒救助和贫困救助两种，并以灾荒救助为主。古代中国也是一个自然灾害频繁发生的国家，社会救助的历史源远流长。据对历代灾情的不完全统计，从公元前1766年至公元1936年的3700多年间，我国共发生各种比较大的自然灾害5258次，平均8个月一次。^[1]因此，早在原始社会就存在氏族社会成员相互救助这种方式，夏禹治水就是突出的例子。众所周知，在我国自汉朝以来的一千多年的封建社会历史中，儒家思想一直都是处于正统地位的，所以它对我国救济制度的影响很深。国家的积极介入是我国古代救济实践的一个显著特点。从史书记载可知，我国西周时期就有社会救助事宜。《周礼》所记治国安民之策即为“一曰慈幼，二曰养老，三曰赈穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”。^[2]在当时的自然经济条件下，救济思想的实践主要是以丰补歉的储粮度荒。仓储即在丰年之时把百姓手中的余粮收集起来就地建立仓库储存，荒年再行开仓赈济，即“惟以本乡所出，积于本乡，以百姓所余，散于百姓，则村村有储，缓急有赖，周济无穷矣”。仓储后备的目的在于救灾，避免灾荒之年百姓无法生存而铤而走险，维护社会稳定。中国历代都设立了不少常平仓、义仓、惠民仓等。唐朝时的仓储制度更为完备与系统，种类有：正仓、转运仓、太仓、常平仓、军仓、义仓、神仓以及诸卫、东宫、诸司之仓。^[3]汉文帝初即位时，下令县道，“年八十以上，赐米人月一石，肉二十斤，酒五斗。其九十以上，又赐帛人二匹，絮三斤”（《汉书·文帝纪》）。汉朝有些皇帝常以郡国公田假贫民耕种，并赈贷种食，随后又下令所带种食无须回收。到了隋朝，又有了以地方劝募为主的“义仓”；到了南宋年间，出现了主要由社区管理，居民普遍加入，带有一定社会保险意义的“社仓”。^[4]除了极少数（昏庸无道）的统治者外，历朝历代都把救荒、救灾看作是自己的职责。据考证，“义仓”最迟起源于唐代，后来又有“社仓”，均由地方富绅举办。除了仓廒制度之外，我国古代还有济贫、养老和育幼等慈善事业。最早可追溯到南北朝的六疾馆和孤独园。更为著名的则是唐宋年间的悲田养病坊，这种慈善机构最初为佛教寺院所兴办，所以采用佛教名词“悲田”命名。后来采取在官方补助下由佛教寺院办理的形式，所以得到较大的发展。最后逐渐完全转到官府手中，由官方委托地方名人管理，改称“福田院”或“居养院”。在宋朝年间，出现了完全由民间乃至个人兴办，而且没有宗教背景的慈善事业，最著名的有范仲淹的“义田”和刘宰的“粥局”。前者是一个以庇护和造福宗族为宗旨的“家庭扩大化”模式的慈善事业；而后者则以社区居民为对象，以社区组织的方式进行慈善活动。这些组织主要为乡绅所掌握，并得到官府的认可和支持。宋仁宗时，枢密使韩琦奏请把没人的户绝田募人佃种，把田租贮存起来，用于救济州县郭内之老幼贫疾不能自存者，称为广惠仓。宋英宗时，京城置有东西南北四福院，以廪老疾孤穷乞丐，“日廪三百人，岁出内藏钱五百万给其费”（《宋史·食货志·振恤》）。神宗熙宁年间，又诏诸州“凡鳏、寡、孤、独、癃老、疾废、贫乏不能自存应居养者，以户绝屋居之；无，则居以官屋，以户绝财产充其费，不限月。依乞丐法给米豆；不足，则给以常平息钱”（《宋史·食货志·振恤》）。元世祖忽必烈采用汉法统治，多次下令发官仓赈济饥民，甚至还发给官钞。明太祖设养济院收养无依无靠的贫民，诏谕户部：“自今凡岁饥，先发仓庾以贷，然后闻，着为令。”（《明史·食货二·赋役》）他在位30余年，用于赈济贫民的布钞数百万，米百余万石。到了明朝年间，我国出现了最早的以民间互助为主的慈善社团──同善会。纯属官办的有“常平仓”，也是公益事业性质，在发生灾荒时对百姓救济，“开仓济贫”，“放粮赈灾”。这些都是非常规性的慈善事业，具有地方性、分散性、规模小等特点。除此，还有民间性质的慈善行为，特别是被称为“行会”的久式工商团体内部的互助鳏孤济贫行为。明太祖洪武十九年（1386年）诏“有司存问高年。贫民年八十以上，月给米五斗，酒三斗，肉五斤；九十以上，岁加帛一匹，絮一斤；有田产者罢给米”（《明史·太祖本纪》）。清代府州县俱建常平仓，乡村设社仓，市镇设义仓。康熙帝令常平仓留本州备赈，义仓、社仓留本村镇备赈，又多次令截漕粮赈济灾民。清代每逢孟春望日、孟冬朔日，京师和府、州、县还按照古老习惯，举行乡饮酒礼，“年高德劭者上列，纯谨者肩随”，但目的是为了劝勉“为臣尽忠，为子尽孝，长幼有序，兄友弟恭，内睦宗族，外和乡党”（《清史稿·礼志》），这与古代尊老养老传统原有的质朴意义已经有所不同。清前中期，传统慈善事业曾非常活跃，然至晚清道光之后，已呈衰微之象。各种慈善机构经费竭蹶，建筑物破败不堪，管理运作相当混乱。从鸦片战争到1876年义赈兴起以前，活跃在中国慈善舞台的仍是传统的慈善事业。随着传统荒政的衰落和西方近代慈善事业的传入，中国最早的具有近代气息的慈善事业——义赈，于光绪年间在民间社会兴起。义赈一出现，便表现出强大的生命力，迅速出现了抢占赈灾领域高地的势头。

民国时期的救助事业的发展是一个转型时期，民国政府在救助方面起到了前所未有的作用：救助机制的建立及发展，社会救济的法制化建设，显示出了近代中国政府对推进社会救济法制化和现代化的努力。另外民国以后，西方近代慈善理念的传入，出现了大量独立的、具有制约监督机制的慈善救济团体，如国际性的华洋义赈会、全国性的红十字会以及由地方精英组成的各种急赈会等等。这些近代慈善组织临危救困，承担了很大一部分社会救助的任务，它们实行董事会制，采取公开向社会募捐的方式，救助方式也呈现多样化，是民国社会救助的主要力量。同时政府与社会救济组织之间的互动，总体来说推动了民国时期救助事业的发展。

民国前期，天灾人祸接踵而来，政府都采取了相应的措施救灾，而各慈善团体更是不遗余力地投入到赈灾的滚滚洪流，救万民于水火之中。这一时期的重大灾害救济有：对1913年“癸丑之役”的救济，对1916年“护国战争”的救济，对1917年顺直大水灾的救济，对1920年华北五省旱灾的救济，对1931年江淮大水灾的救济，等等。

1904年3月，中国红十字会成立。红十字会的创立及其善举，在晚清时期的近代慈善事业的发展进程中占有十分重要的地位。红十字会组织自成立以来，便积极参与到战争的救护和赈济中去，在日俄战争和辛亥战事中均有优秀的表现。除此之外，红十字会还积极参与平时水旱各灾害的救济和流行疫病的防治，经常给贫病者施医送药。(www.xing528.com)

卢沟桥事变后，国民政府对赈济机构进行了新的调整。1937年9月7日颁布了《非常时期救济难民办法大纲》，成立非常时期难民救灾委员会。面对战争带来的大量难民，中国红十字会等社会慈善团体也紧急行动起来，对其进行了卓有成效的救济。值得指出的是，抗战期间，社会各界对救助难童表现出极为关切的态度。战时儿童保育会、中国战时儿童救济协会、中华慈幼协会等慈善团体和政府救济机关，都对难童的救济倾注了极大的心血。

抗战胜利后，善后与救济成为慈善事业的两个重要方面。救济属于应急措施，主要是通过急赈，遣送难民、医疗救济、特赈的形式，帮助灾民渡过难关困境；善后着眼于长期，即通过工赈、农贷等方式为灾民将来的生产与生活奠定基础。抗战胜利后的善后和救济可分为前期和后期。前期从1945年10月至1946年9月，以救济为主，善后为辅。后期从1946年9月至1947年12月，以善后为主，救济为辅。

在近代，基督教的医疗、育婴、赈济等各项慈善事业也在中国各地得到了极大的发展。

我国历代封建王朝，对内以维持统治和社会秩序为重点，对外以抵御外敌保疆守土为重点，至于救济老、弱、病、残、鳏、寡及穷苦人终是被当作政府的余事，谓之“仕政”。如果有“正事”要做，或者有可能妨害其统治，则被抛置一边。所有这些都是所谓皇帝的“恩典”，谈不上根本的救助。所有的措施也只是临时性的救灾济贫活动，根本没有形成一种成系统的、经常性的社会救助制度。