发达国家反贫困的启示

一、要把精准扶贫的重点放在底层贫困

在发达国家反贫困行动实施的初期，都程度不同或长或短地存在一个贫困人口比较集中、脱贫任务比较重的阶段。在一些发达国家，农村贫困人口曾经占国家贫困人口的80%。这被称为底层贫困人口。这是发达国家反贫困的重点。消除底层贫困作为直接的持续的行动，仍然是国际社会一致的共识，也是各个国家的主要任务。发达国家的经验和启示是，把反贫困的重点应当放在底层贫困，这是国家和社会不可推卸的责任。从经济观点看这对社会发展极为有利。发达国家反贫困的主要办法是对穷人进行教育、健康、提高收入等方面的投资，而这些投资是有回报的。举例来看，在发达国家贫困与环境之间的影响关系已日益重要、非常突出。贫困增加了对穷人的压力。为了生存，穷人千方百计地利用环境及其资源，而这种利用的过程就是破坏环境的过程，由此导致的恶果是大大降低环境生产力，不断地耗尽森林、土地、水源和渔业等不可再生资源。因为穷人迫于生计不得不寻求新的土地耕种、草地养畜、砍树作柴以维持基本生活。这种情况长期存在就会造成生态破坏，也无助于从根本上改善穷人的状态，从而使其陷入持续贫困，其结果可能引起社会不稳定并威胁已建立的社会秩序。因此，各国都认识到，国家、社会有道义责任帮助穷人摆脱贫困，因为他们也是人类社会的享有基本生存权和发展权的居民。在此基础上，发达国家进一步清醒地认识到：在一个统一国家中，不能造成一些人过着相对富裕的生活，而另外一些人仍然受贫困折磨。这不是一个自由、平等、公平的社会，也不是一个真正发达的国家，因此，必须彻底改变最底层贫困人群的命运，使他们共享幸福生活。这对我们的启发是，在推进精准扶贫精准脱贫的过程中，一定要把重点放在最底层的贫困人群。

二、要精准识别贫困人口

发达国家在反贫困的过程中，往往都从很实际和可操作的角度客观地看待贫困的问题，认为贫困就是剥夺了生活基本需求，也就是指一些特定人群缺少食品、医疗、教育、住房、清洁饮水和基本公共设施。

在此基础上，进一步从“投入”和“结果”两种角度分析贫困的特点。多数对贫困的讨论以及政府传统的扶贫运作系统，都从这两个方面综合考虑。“投入”包括的指标有人均实际收入、对商品和服务的人均总消费、人均食品消费和热量吸收、上学年限以及对医疗、卫生、生育、饮水和公共设施的投资。而“结果”是所有这些生活质量投入的效果指标，例如寿命、文化程度和发病率等。通过“投入”和“结果”的分析可以区分出贫困与非贫困，特别贫困与一般贫困的区别及状态。特别贫困又可定义为由于收入低而缺乏营养（即每人每天达不到9416．25焦耳的最低需要）。构成社会最底层的10%～15%特困人群，首先需要有满足身体热量和健康要求的一整套特殊政策，以区别于对其他穷人的扶持政策。

发达国家通过对贫困问题的正确认识，制定和实施有效的反贫困政策，他们反贫困的实践告诉我们，贫困是由一系列复杂的经济、社会、历史、政治和文化因素相互作用的结果，并且经常处于不断变化的状况中，因此，反贫困的前提是要正确识别贫困人口。这就启发我们，在精准扶贫的过程中，首先要尽量找到影响贫困的根本因素，努力做到精确识别贫困人口及其贫困程度，以此制定正确的扶贫政策，促进精准脱贫取得实效。

三、要采取精准有效的扶贫方式

发达国家的一个重要启示是，反贫困行动必须要通过一定的有效而具体的方式进行。发达国家普遍的共同的反贫困方式有以下几类：一是实施旨在促进穷人收入和就业机会的农村综合发展计划及其项目。二是促进贫困地区的基础设施发展。三是实施针对小农、妇女和无地者等目标群体的贷款项目。四是政府机构自上而下地做好贫困人口分配资源和服务计划的协调和落实工作。五是进行土地改革，将多余土地重新分配，为穷人提供土地租佃。六是为穷人提供基本需求以改进消费和社会福利，如基本医疗、教育、直接的食品补贴、免费救济等。这些方式，在我省精准扶贫的过程中，各地各部门都可以根据实际，大胆而积极地借鉴运用，如妇女小额贷款等具有甘肃特色的做法实际上就是发达国家经验启发的成果。

四、要精准设计扶贫项目

发达国家非常重视扶贫项目的设计，表现出一些十分重要的特点和对我们的启示。在精准扶贫的项目设计中，应努力做到以下几点：

项目的专门性。设计项目的要害是专门针对穷人。多数国家经验显示，项目不能制定成一般的农村发展计划，而必须是专门针对穷人的。必须使穷人获得项目及其利益，也就是通过专门的项目专门解决穷人脱贫的问题。

项目的时间性。影响项目效率的重要因素是实施时间问题，要有足够的时间努力保证使穷人摆脱贫困并避免重陷贫困。发达国家的启示是，一是由农工基金组织持续提供雇工就业，一般时间为四、五年甚至更长，进行技术帮助和销售支持以及种子和灌溉等的投入。二是持续提供10年或更长时间贷款和其他支持，以使贫困户的经济基础更加牢固。三是政府把扶贫作为一个长期过程，持续多年的通过实施项目进行高额投入，促使贫困人群尽快脱贫。

项目的约束性。对受益者的约束性要求是发达国家成功设计扶贫项目的共同特点。一是规定按时归还贷款。如果有人拖欠还款，将面临法律诉讼和相应的法律责任。二是金融机构的借贷规则十分严格，农工基金可以对那些不努力工作或不遵守项目协约条件的受益者停止继续服务。三是要求依法获益。扶贫的重要原则是给穷人以发展的权利而不是纵容其依赖思想滋生并蔓延，更不能让其有违反法律和原则的行为发生。

项目的组织性。对穷人进行动员、组织并促使其积极参与是扶贫项目的重要因素，因此政府要经常性地向穷人提供社会经济和政治环境信息、知识、技能、意识等方面的帮助。所有成功的扶贫项目都有一定的组织穷人的机制。通过强有力的组织行为，促使项目有效实施，并充分发挥作用。

五、要建立精准的扶贫项目运作系统

发达国家的经验对我省精准扶贫的启示是，将扶贫项目的运作与接受系统统一起来，给穷人以正确的组织和培训，让他们学会自己管理，催生内在动力。最好的运作系统是通过自力更生，使穷人的运作和接受服务的能力提高。^[7]一是设立专门和单独的运作体系。扶贫项目应该有全新的运作体系，要有专门的机构及其人员招募、奖励办法等机制，要有监测办法和手段。二是适时变化战略方法以适应穷人需要和现实环境。随着扶贫项目及方法的转换，要做出有意识的努力，采用适宜的战略、任务、人员和管理程序追求精准扶贫的成效。三是将精力投入在特定地区的特贫群体上。也就是专注于目标贫困受益者。设计出的运作系统要更有效地适应穷人需要，有意识地专为最穷者服务。四是扶贫项目必须有特定的目标和评估标准，需要建立责任制，以促使扶贫项目落地生效。

六、要加强贫困人口的脱贫能力建设

在任何有贫困现象存在的国家，穷人是贫困的主体，反贫困就是让穷人受益，因此，发达国家的启示是，必须把穷人作为反贫困的主体力量，由此决定了必须加强穷人的脱贫能力建设。就实质而言，穷人的能力建设实际是一个帮助穷人提升素质能力的过程，通过提升穷人能力使其自觉进入反贫困行动之中并发挥主体作用。^[8](www.xing528.com)

在推进我省精准扶贫的过程中，要特别注重贫困人口的脱贫能力建设。要充分认识到，贫困人口的能力建设是多种因素持续相互作用的过程。能力建设中的重要因素是提高“意识性”、“自觉性”、“积极性”等。要引导贫困人口认识现实社会，懂得引发自身贫困的复杂原因，特别要认识贫困是各种自然和社会因素共同作用的结果，而不是“命运”或“上天旨意”的安排。要把对贫困的认识从盲目迷信转变到与贫困有关的主客观因素的思考、询问和反应等深层次问题。只有人们有了自觉的主体意识，才能够考虑变化的可能和能够行动的办法，从而奠定主动融入扶贫攻坚行动的基础，积极投身到扶贫攻坚行动的实践中。自觉而正确的意识能够提供贫困人口改变命运的知识基础。随着意识建设的深入，贫困人口会自动转向探索内外部制约因素。在内部，他们会逐渐认识自身存在的问题，思考自己能为改变现状做些什么，即通过个体努力，发挥内在力量和积极性；在外部，他们会探讨客观上存在的问题，思考能从政府政策和项目的运作系统中合法地要求并得到什么权利。只有保持这种对内外部问题综合思考的能力才能拥有改变自己现状的积极态度和自觉行为。

另外，让贫困人口获得先进技术和管理技能也是能力建设的重要内容。具体可以包括会计、簿记、通信及对自己生产效率的准确测定和评估，也包括从事农业生产、创办小型企业和自我卫生保健的能力。

贫困人口的能力建设有两种方法特别重要，这就是激励和推动。激励是用提出问题或对话的方式（与指示和教导相对应），要求对象对具体问题负责任地作出回答或反应，以便帮助他们收集和分析数据，对生活在其中的社会经济状况得出有用而正确的结论。只有了解现实，才能产生自觉性和积极性，也才会考虑改变现实。推动是向对象介绍新知识和新信息的过程，促使贫困人口正确面对自身生活状况，产生并积聚促使变化的内生动力和脱贫的积极性。总之，各地各部门需要通过加强贫困人口的能力建设这一基础性工作推动脱贫攻坚行动不断取得成效。

思考题：

1．请归纳概括发达国家反贫困的主要政策措施。

2．发达国家反贫困的经验有哪些？

3．发达国家的反贫困行动对我省开展精准扶贫有哪些启示？

【注释】

[1]薛伯英主编：《美国政府对经济的干预和调节》，人民出版社，1986年版第240页。

[2]夏英编著：《贫困与发展》，人民出版社，1995年版第249页。

[3]夏英编著：《贫困与发展》，人民出版社，1995年版第252页。

[4]夏英编著：《贫困与发展》，人民出版社，1995年版第253-254页。

[5]查振祥：《意大利落后地区开发的情况和经验》，《农业问题研究》，1992年第5期。

[6]夏英编著：《贫困与发展》，人民出版社，1995年版第55页。

[7]亚太发展中心编：《有效地摆脱贫困》，经济出版社，1996年版第27页。

[8]周毅著：《中国东西均点——中国治贫反困新思路》，广东经济出版社，1998年版第114页。