发达国家反贫困的成功经验

一、建立和完善社会保障制度

建立成熟、完整的社会保障制度是发达国家反贫困的一条主要经验。社会保障制度是反贫困最基础的措施，它对于减轻贫困发生率，改善现有贫困人口的处境，增加贫困人口的脱贫机会，从而对于缓解乃至解决贫困问题，具有十分重要的意义。发达国家经过几十年的探索和实践，积累了社会保障的许多有益经验。^[6]

（一）加强立法，通过国家强制手段保证社会保障制度的实施

从美国等国家的成功经验来看，推行社会保障制度，不是靠号召和动员，而是靠法制，靠国家的强制力。因为社会保障制度涉及的不是每个人的当前利益，也不是社会上一小部分人的利益，仅通过动员，依靠自愿，是难以实施的。无论是美国社会保障税的征收，还是英国的医疗保障资金的来源，都是通过立法，用强制手段实施。这个过程看起来是强制的，实际上是落实社会保障制度的根本制度保证，从长远和宏观角度看，对每一个劳动者和居民过上有保障的生活，对国家的长期繁荣稳定有极大好处。

（二）费用由多方合理筹集、共同负担，是实施社会保障制度的根本点

纵观发达国家的做法，社会保障基金的来源都是分别出自个人、企业和政府。发达国家居民的医疗保障金和退休养老金、失业救济金都是通过长年积累，分别由雇主和雇员及政府分摊的。由此可见，费用由多方合理负担，是社会保障基金的根本点。通过这种办法，国家可以减少财政负担，打破社会保障制度中的“大锅饭”体制，把有限的财政收入更多地用到经济建设上去，更多地用于特殊情况下对特殊社会成员进行的社会福利和社会救济。

（三）社会保障制度的重点是医疗、失业、养老三个方面

社会保障制度涉及的社会面最广、人数最多、最普遍关注的问题有三个：一是医疗保险；二是失业保险；三是养老保险。这三个问题是建立社会保障制度的三大支柱，也是三个基本要素。

（四）将社会保障费用的现收现付制变为基金制，是解决保障资金问题的成功做法

从发达国家的经验看，基金制度是一项比较合理的制度。美国将征得的社会保险税金存入基金会，基金会为了保值增值将款项用于直接投资，或购买有价证券，在纳税人需要时及时予以支付。有些发达国家将职工的退休金由私人“退休基金管理委员会”进行管理和发放。这种管理委员会一般有几十家私人银行和企业组成的金融集团做后盾，能保证基金的安全和保值、增值。具体做法是将大部分保障费用缴纳给国家设立的投资机构以从事政府担保的投资项目，使公积金增值。以上实例说明，充分利用资金的时间价值，保证保险基金或社会保障基金的增值，是发达国家的共同做法。

二、稳定宏观经济政策

宏观经济政策对贫困人口的影响主要表现为政府如何解决为穷人提供生产要素和资产、稳定商品价格等民生问题。世界银行通过对多个发达国家的研究，认为宏观经济内部和外部的平衡是保持经济持续长期增长和减缓贫困的前提条件。因此，财政、金融和汇率政策需要保证达到持续增长的条件，这包括保持国内需求和可供资源的一致，以及保持在外部环境不利条件下的快速有效调整，以防止宏观经济出现不协调不平衡等问题。同样，如果开始就面对不平衡的状况，对于恢复增长和减缓贫困来说，恢复内部和外部平衡的财政政策是先决条件。在宏观经济稳定增长的情况下，国内的财政政策也直接影响贫困和分配问题，最主要的涉及两大类问题：一是劳动力市场，即宏观经济政策对穷人工资和就业的影响；另一个是政府支出、税收和信贷的变化对作为消费者的贫困人口的影响。

在国际社会，宏观经济稳定的普遍定义和标准为：通货膨胀得到控制，内外债保持在合理规模，宏观经济一旦出现危机，可以在较短时期内得到控制。如果严重的宏观经济失衡得不到有效矫正，将付出高昂的社会成本。例如，较高的通货膨胀对贫困人口将产生严重冲击，因为他们在高通货膨胀环境中保持消费水平不变的能力是有限的。当然，有力的宏观经济政策和稳定的宏观经济形势并不能单独构成经济增长和减缓贫困的充分条件。通常情况是，为保持增长，还需要进行促进有效使用资源、刺激竞争和激发个人主动性的结构调整。这些改革措施包括：消除财政系统的扭曲现象；实现价格和利率的自由化；调整公共企业部门为持续增长和长期就业创造条件；进行金融企业的改革以促使信贷增加；改变劳动力市场政策以强化竞争和增加就业；减少行政干预以及消除腐败等。

发达国家经验证明，高速的GDP增长率对于反贫困十分重要，但更为重要的是增长率实现的方式。一定的增长率的实现可以通过不同的方式达到，不同的增长率实现方式对于就业水平、工资构成、个人收入、财富分配、区域发展、环境影响、贫困水平及种类、社会结构分布及社会传递成本都有很大的影响。更为重要的是，增长的实现方式对今后的增长率持平或超越的可能性也有很大的影响。高增长率意味着当期较高的就业水平，但是它可能隐含着资本与劳动力的交换在后期会导致失业出现。随着对高新技术和先进工艺的依赖，减少了非技术性劳动力的就业机会。在此情况下，如果劳务人员大量由农村涌向城市，增加城市劳动力，从而使得有限工作机会的竞争性加剧，就会导致工资的减少。因此，失业、不合理的就业及低报酬等因素叠加在一起就会增加穷人的数量或者贫困者的强度和痛苦。这就是说，在经济增长和减少贫困的双重目标之间必须寻求宏观政策的平衡。简言之，对于反贫困而言，经济增长应该有利于贫困人口的减少。因此，发达国家政府都会通过稳定宏观经济政策来促进经济发展，解决贫困问题。(www.xing528.com)

三、加强政府的主导作用

从总体上看，发达国家反贫困的战略与政策以20世纪70年代末期为界可分为两个时期，前一个时期主要强调GNP的增长，从措施上大量采用刺激竞争、自由价格和实施私有化等市场化改革进行反贫困；而后一时期被称为直接进攻贫困。在此时期，各国政府不仅意识到贫困不可能在政府干预之外随自由经济增长而消失，同时它也不是某个国家自己的事，而是全体发达国家，甚至是整个人类在发展进程中面临的共同问题。基于这种认识，发达国家都对反贫困战略进行了调整，主要是大力加强政府在反贫困行动中的主体和能动作用，从而使各国政府在反贫困中发挥举足轻重的关键作用。

四、重视广泛的社会参与

在发达国家，政府在反贫困的行动中发挥着越来越重要的作用，当然各国政府在做出承诺和承担责任的明确程度上有所不同。从发达国家的实际来看，政府在反贫困行动中不是唯一的利益相关者。除政府之外，贫困人口、非政府组织、私人部门和国际组织从不同的角度和不同的层次也直接参与反贫困行动，影响着反贫困的进程和效率。因此，发达国家倡导众多利益相关者主动参与反贫困行动，从而追求事半功倍的聚合效果。

（一）贫困人口的主动参与

发达国家反贫困的一个重要经验，就是强调贫困人口的主动参与，也就是强调增强对贫困人口的了解和信心，而不是把他们简单地看作悲惨的救济对象；强调鼓励和激发他们的自信心，为他们创造条件，使其主动加入到反贫困行动中。提高贫困人口的参与程度有利于反贫困资源的有效传递和运用，使其发挥应有效应。当然，贫困人口的参与程度受制于其参与能力。因此，发达国家的普遍经验是促进贫困人口主动参与的过程实际就是加强其能力建设的过程。发达国家主要通过增强主体意识、建立参与性组织、进行资源动员、培训技术和管理技能等方式加强穷人的能力建设。

（二）非政府组织的积极参与

非政府组织在反贫困行动中的作用被许多发达国家的实践所认同。在发达国家的反贫困行动中，非政府组织在识别穷人身份、制定帮扶计划和推动基层展开工作方面具有独特的作用。同时，非政府组织还有许多政府机构所不具备的优势，如以人为中心的理念、工作人员基本上都是志愿者、直接接触社会的最底层和社会的最贫穷阶层、工作方法和传递机制方面显示出高度的灵活性、易于引导贫困人口参与各种反贫困行动、能够集中精力开展帮扶等。为此，发达国家政府十分重视并注重发挥非政府组织在反贫困行动中的重要作用。

（三）国际组织的大量援助

在反贫困行动中，政府投入不足是最主要的限制因素之一。因此，发达国家注重积极利用和吸收国际组织援助与国家间的双边援助，这是一条重要的经验。许多国家的实践证明，国际援助对本国的经济增长和减缓贫困做出了重要贡献。在20世纪60年代和70年代，许多国家大量利用国外贷款建设的基础设施为其发展外向型经济铺平了道路。这些贷款集中用于农田整治和开垦、农村用水、灌溉系统、农村道路等基础设施的建设，为农业农村经济的发展及整个国民经济的增长奠定了基础。利用教育援助建设的教育和培训设施，有力地提高了国民整体素质，尤其是农村人口的素质得到了大幅度提高。

五、调整公共支出结构

贫困是一个复杂的社会经济现象，人们往往从经济、社会、文化等不同的角度去认识和解释贫困。因此，消除贫困不仅仅是指经济收入的增长，更重要的是涉及贫困人口享受教育、健康保障、医疗等公共服务和生活质量的状况。国家的公共支出作为经济政策的重要工具，应该做到科学合理，也就是要把相当的公共资金用于反贫困支出，如用于交通、教育、医疗、社保等社会部门的投入，这对于缓解贫困起着非常重要的作用。发达国家的经验显示，加大公共资本的投入，尤其是着眼于人力资源开发的人力资本投资对于减缓贫困来说，不仅是必要的，甚至在很大程度上能够取代物质性经济增长的缓贫效果。因此，发达国家在反贫困过程中，都十分重视调整和改进公共支出结构，尽量减少政府开支和其他不必要的开支，把更多的资金用于促进贫困地区的发展。