探析发达国家反贫困政策，

一、美国

美国曾经是一个地区经济发展很不平衡的国家。从18世纪建国到20世纪30年代，代表先进发展水平的现代工业主要集中在东北部地区，而西部、南部则是落后的农业地区。当时，北部先进工业区和西南部落后农业区并存是美国经济发展的一个重要特征。20世纪50年代以来，美国政府实施多种反贫困政策，形成多方面因素的综合作用，不断加强对落后地区的综合开发，取得了显著成效。具体可归纳为三个主要方面。

（一）联邦政府的法治化推进

为了解决地区经济发展的严重不平衡问题，联邦政府采取多种法治化措施，促进落后地区的发展。1933年5月，美国国会通过了《麻梭浅滩与田纳西流域开发法》，依法成立田纳西流域管理局，负责领导、组织和管理田纳西河和密西西比河中下游一带水利的综合开发与利用，推动这一地区工农业发展。“二战”期间，联邦政府充分利用西部和南部地区丰富的自然资源、广阔的地域空间、有利的地理位置和廉价的劳动力，大力发展军事工业，将总额达740亿美元的军事拨款的60%投入到这一地区的加利福尼亚州和得克萨斯州，除一部分资助为数不多的私人军火工业外，大部分用于兴建国有军工企业以及相关配套企业，这些设备与技术先进的企业为战后西部和南部新兴工业的发展奠定了坚实基础。进入50年代，美国政府先后颁布了《地区再开发法》、《公共工程和经济开发法》、《阿巴拉契亚区域开发法》等一系列法规，成立了地区再开发管理局、经济开发署、阿巴拉契亚区域委员会以及其他洲际区域开发委员会，从体制上依法保证全面促进落后地区的经济社会发展。

（二）鼓励北部大财团向南扩张

“二战”前，垄断美国主要经济命脉的八大财团都在北部发家并以北部为基础。这些财团扩张辐射的结果是造成美国的人口和工业过度集中在东北部地区，由此带来交通拥挤、污染严重、用地用水紧张、资源缺乏、劳动力不足等“膨胀病”，致使东北部地区生活费用高涨，工资水平和生产成本也随之不断提高，从而使该地区企业在国内外市场的竞争力逐步下降。为此，“二战”后特别是60年代后期，美国政府鼓励、倡导东北部的大财团扩大向南部的投资。许多企业大举南迁，利用南部地区比较廉价的土地、用水和劳动力等资源以及丰富的石油、天然气等地下宝藏与棉花、烟草、木材、水果、肉类等农林牧原料，并大量采用新技术新工艺，以加强在国内外市场的竞争能力。北部大财团的南下投资，客观上促进了南部经济快速发展。例如，“二战”以来，南部经济实力最强大、发展最快的得克萨斯州的工业支柱——石油生产，主要掌握在来自北部的洛克菲勒财团所属的三家美孚石油公司手中。其他如电力、铁路、钢铁、煤气、农产品加工以及新兴的飞机制造业和宇航工业，也在很大程度上被来自华尔街的金融财团所控制。此外，大财团的南下也诱使北部一些中小企业特别是纺织、食品工厂也纷纷向南迁移，以寻求新的发展空间，这也为南部经济发展注入了新的活力。^[1]

（三）促进新兴产业的迅速发展

美国的钢铁、机械、汽车等传统工业主要集中在北部地区，而西部和南部经济的崛起则主要依靠军工生产、石油天然气开采、石油化工、电子工业和旅游业等新兴产业的迅速发展。除军事工业外，石油工业是南部经济发展的一个重要支柱。南部地区拥有丰富的石油、天然气资源，占美国石油、天然气生产的80%以上。石油、天然气的大规模开采带动了石油精炼、石油化工、石油勘探开采设备制造以及管道运输等许多新型工业项目的兴起和发展，形成了一整套以石油、天然气为中心的巨大工业体系。此外，旅游业、娱乐业的兴旺也促进了落后地区经济的繁荣。西部和南部优越的自然条件，特别是亚热带的滨海风光吸引了众多游客。在佛罗里达，除游客外，还有大量的中上层退休人员移居此地安度晚年。旅游观光客和退休人员不仅为当地带来了源源不断的资金，而且也推动了房地产、商业、金融、服务业和旅游业的迅速发展。

二、德国

德国的不发达地区分为3种类型：一是不算偏僻、但缺乏充分就业机会和人口稀少的边缘地区；二是邻近捷克、斯洛伐克的边远地区；三是高度工业化污染的地区，如煤矿和重工业地区。针对这种情况，德国政府主要实施了以下反贫困政策。^[2]

（一）制定“改善区域经济结构”总计划

20世纪50年代初，德国的区域政策主要针对深受“二战”战祸影响的“恢复地区”。60年代以后，区域政策的重点有所变化，从对上述特定区域提供特别援助转为有组织、有计划地推动落后区域经济发展。1960年以后，联邦和地方政府所提供的各种形式的援助都被纳入“改善区域经济结构”总计划的立法中。按照这一计划，区域经济发展由联邦政府制定基础规划和筹措资金，由地方政府具体实施。联邦和地方政府联合拟定阶段性计划纲要。纲要的有效期为4年，同时每年进行复审和修改，使其及时适应不断变化的实际状况。计划纲要的主要内容是，划定给予援助的区域范围，纳入区域开发计划之中；提出这些空间单元所要达到的就业指标和其他目标；制定贯彻措施与手段；确定援助的条件以及援助的性质和强度等。

（二）具体确定援助地区

总计划提供的开发援助集中用于联邦和地方政府联合确定的开发地区。开发地区包括东部边区、经济实力远低于联邦平均水平或者处于有下降到平均水平以下的危险地区，以及已经受到结构变化威胁的部门为主的地区，这些地区已经出现或预期会出现相当严重的消极后果。1975年以来，确定援助地区的标准是，以就业预测为根据的劳动力市场状况；按职工的人均工资收入，就业人口和总人口的人均国内生产总值计算的收入水平；以综合指标衡量的基础设施水平。对联邦政府确定的178个劳动力市场区，将上述3个指标以1：1：0．5加权方法编制出一个总的综合指标，然后把这些区域按次序排列，将其中水平较低、总人口不超过联邦人口43%的劳动力市场区确定为开发地区，并把被列入开发地区的劳动力市场区合并为20个“开发规划区”。各开发规划区的面积从2000平方公里到1．9万平方公里不等，人口规模20万到220万。到1980年，总计划确定的开发援助区占整个联邦面积的61%、人口的36%，随着开发成效的显现，以后逐年递减。

（三）选择开发重点

在开发地区内，严格规定对新建或扩建项目的投资援助集中于特定的开发重点，也称为增长极。选择并确定的标准是，开发地区劳动力市场的一级和二级中心；开发点影响的人口必须不低于2万人；联邦直辖的开发重点影响的人口平均不低于6万人。据此，1980年选定的开发重点为329个。对它们的援助强度根据其需要量及其发展能力而定。一般的最高援助强度为其总投资的15%，东部边区以外的高级开发点的最高援助为其总投资的20%，东部边区的高级开发点和最边缘的聚落区的最高援助为其总投资的25%。最高援助强度一般只是提供给新建或扩建项目。对获得投资援助的项目，规定必须能提供50个以上新就业岗位或至少使现有岗位数增加1．5%。开发点以外的项目也可取得援助，但强度较低。

（四）制定援助投资的准则

政府区域政策的主要工具是援助投资，通过提供援助投资引导和促进区域发展。实施援助投资的主要准则是，对资本流动和区域投资活动只起间接的影响；只提供一次性的创业援助，以吸引企、事业单位投资，并期望这些企、事业单位长期独立经营；取得援助的投资活动必须提供永久性就业或巩固现有的就业；对增长很快和劳动密集型的服务业，除旅游业以外，不给予援助；对经济上合理的基础设施的扩大也提供援助，包括提供厂址，改善交通、供电和供水，处理废物和废水以及建设旅游设施等。

三、英国

英国的贫困地区主要是衰退工业区，也就是第一次工业革命时期曾经繁荣过但后来衰退的地区。这些地区的贫困主要表现为就业困难、低收入和低经济增长率普遍存在、人口外流、遍布着污染严重的传统工业企业，贫困人口聚居。^[3]为此，英国政府主要实施了以下反贫困政策。

（一）创造性地运用三大手段

工业开发证书、多种形式的补贴和奖励以及对营业费用的捐助是政府促进贫困地区经济发展的三大手段，并构成了英国区域政策的主要内容。不同时期的政策调整，实际上也就是这三大手段在区域政策系统中的交替使用，即在一个时期里侧重于选择某一手段使政策重点出现位置变化，从而使政策效应最大化。

（二）依法重新确定工业布局

1940年，英国工业人口地理分布皇家委员会的特区委员会向政府提交了著名的“巴洛”报告，报告中提出了“工业合理配置”的建议。明确提出按照现存的人口规模重新规划工业布局，促使增加衰落地区的就业机会。1944年，政府在关于“就业政策”的白皮书中，接受了“巴洛”建议。1945年《工业分布法》颁布，将原来的“特区”更名为“开发区”。新法案最重要的规定是，要建造超过一定规模的工厂必须取得“工业开发证书”。1960年用《地区工业法》取代《工业分布法》，并把失业率超过全国平均水平2倍以上的地区称为“小开发区”。政府向这类地区提供特别财政援助。1966年通过《工业发展法》，增加援助额度，扩大开发区域。1967年又从一般地区中分离出“中间地区”，即指那些经济受到开发区经济衰退的影响、失业问题重于繁荣区但轻于开发区的地区。

（三）适时制定新政策(www.xing528.com)

1975年，适应反贫困的新形势，英国政府出台了两项新政策：一是政府可以和工业公司缔结“计划协议”，以吸引和促使更多的企业到“受援区”投资。二是在主要援助区建立“开发机构”，这些机构以购买公司股份的方式支持企业投资。1979年，提出“选择性地区援助”，援助资金集中于失业率最高的地区，同时，也加强了对项目支持的选择弹性。80年代，传统工业区的失业问题更趋严重。为此，政府于1983年发布《地区工业发展》白皮书，宣布实施4项新政策：一是援助分为两类，即基数补助和选择性援助。开发区得到15%的基数补助，中间地区只能得到选择性财政援助。二是资金补贴，按就业成本和就业规模为企业提供就业补贴，鼓励劳动密集型企业的发展。三是迁入企业可得到资金补贴。四是给服务业以地区性补贴。

四、日本

日本将贫困地区表述为“振兴山村”和“过疏地域”。“振兴山村”是指森林覆盖率在75%以上、人口密度低于1．16人/公顷（日本全国人口密度为3．38人/公顷）、产业开发程度低和交通、经济、文化及居民生活水平较差的山区。“过疏地域”则是指从1960年到1975年人口减少20%以上、财政力指数（基本财政收入额与基本财政需要额之比）小于0．27的地区。“振兴山村”和“过疏地域”合计面积为22．5万平方公里，人口为1050万人，分别占日本国土的59．5%、人口的8．7%。^[4]为了解决这些贫困地区的问题，日本政府主要实施了以下反贫困政策。

（一）财政措施

国家对市町村规划中所列事业发展费给予补助。如为使公立小学或中学达到适宜规模而进行合并时，国家补助建设教职员工住宅（包括购进）所需经费，对保育所、消防设施等市町村或都道府县规划中举办的事业，在预算范围内给予一部分经费补助。国家准许过疏地区的市町村在建设某些基础设施时，即使所需经费不符合地方财政法的有关规定，也可用地方债充作财政来源。这些基础设施包括：连接村庄与公共设施的市町村道路（包括除雪设施及其他道路附属物）、农道、林道及连接渔港的道路；扩大公立小学或中学时所需要建设的校舍、室内体育馆及寄宿宿舍，教职员工的住宅和为了方便学生走读添置的汽车、渡船等；医疗设施（包括巡回医疗车、医疗船以及患者运送车、运送船）；保育所及儿童馆；老年人福利设施；消防设施；渔港；文化馆及其他集会设施；有线通信设备；符合政令规定的村庄建设用地及住宅；符合政令规定的并有助于金融产业振兴的设施；有关观光或游乐设施。

（二）金融措施

农林渔业金融公库或冲绳振兴开发金融公库等金融机构，对在过疏地域从事农业、畜牧业、林业、渔业的经营者，贷放必要的资金；国家及地方政府确认在过疏地域兴办中小企业有助于实现振兴目标时，应给予该事业经营者必要的资金保障。住宅金融公库或冲绳振兴开发金融公库，对过疏地域市町村居民进行住宅建设及取得土地或租地权时，贷放必要的资金。

（三）税收措施

过疏地域在其他区域购置事业用资产时，享受租税特别措施法规定的有关课税特例；在过疏地域内新设或增设用于制造业的机械装置以及工场用建筑物和附属设备，若确认有助于扩大就业时，按照租税特别措施法的有关规定进行特别折旧；按照地方税法的有关规定，地方政府在过疏地域内新设或增设用于制造业的设备时，免除事业税、不动产取得税及固定资产税，对兴办畜牧业、水产业或薪炭业的个人免除事业税。

（四）行政措施

主要表现为政府主导制定振兴方针与振兴规划时，要求都道府县知事必须将过疏地域放到更大范围的经济社会发展和建设体系中去考虑，必须预先与内阁总理大臣协商；涉及政府部门时，内阁总理大臣要与有关行政机关的长官协商。过疏地域的市町村必须根据振兴方针，与都道府县知事协商，并经市町村议会议决，制定出市町村过疏地域振兴规划。制定市町村规划时应与按其他法令规定制定的地域振兴规划保持一致，并与该市町村建设的计划相协调。上述规划应及时上报内阁总理大臣，内阁总理大臣主持召开专门会议研究，提出对该市町村规划的修改意见。在规划实施过程中，内阁总理大臣需要求有关行政机关长官向地方政府提供建议并给予帮助。内阁总理大臣可以对有关地方政府提出建议，或对有关地方政府进行调查。另外，为了落实规划，还制定了许多具体措施，如行政机关长官为了保障过疏地域的交通运输，应根据道路运送法的有关规定，对公共汽车或出租车的经营者给予妥切的照顾；国家行政机关或都道府县知事，根据农地法或其他法律的规定，对过疏地域使用土地给予照顾；国家对过疏地域市町村有效使用国有林地给予照顾；国家及地方政府应采取妥切的措施，加强过疏地域规模较小的小学和中学的教育设施完善，等等。

五、意大利

意大利曾经的经济状况是南方落后、北方发达。早在1861年国家统一时，就表现出南北方经济发展的严重不平衡。“二战”期间，南方工业遭受了严重破坏。“二战”后，“马歇尔援助计划”绝大部分用在了北方。南方居民生活水平大大低于北方，落后的南方拖了意大利经济发展的后腿。因而，意大利政府决定对南方落后地区进行开发，扶持南方地区经济发展。^[5]为此，意大利政府分阶段实施了以下反贫困政策。

（一）发展农业和基础设施

1950年至1957年，国家对南方开发扶持的重点是农业和基础设施，目的是增加农业投入和为南方的工业化创造条件，并缓解失业人口的压力。为此，政府征收了50万公顷的土地，通过分期付款和优惠贷款的办法分配给无地和少地农民。1950年成立了意大利南方开发银行，即著名的南方基金局，接受政府拨款并进行开发投资，将开发基金的60%投入农业，其余的40%全部投入基础设施，主要用于水道、电网、铁路、公路的改造升级。

（二）推进南方工业化进程

1958年至1965年，国家对南方开发的重点转向大力推进工业化进程，奠定南方经济发展的基础。为此，实施区域开发战略，开发基金70%以上用于工业项目。把发展较快、具有潜力的地区确定为工业开发区或开发中心，设立专门机构进行规划和管理。当时，政府投资、国有企业投资和私人企业投资都向开发区域内集中，形成合力推进发展。

（三）大力发展第三产业

1966年至1975年，重点是在继续推进工业化的同时促进落后地区第三产业发展，尤其是把旅游业的发展作为重中之重，以适应工业化发展的需要。当时，国家将大量资金投入到旅游行业，从而引发了这一朝阳产业的大发展。

（四）促进中小企业发展

1976年以后，把反贫困重点放在促进南方中小企业的发展，具体办法是革新技术设备，改变单纯依靠大企业促进区域开发的做法，大力推动南方的中小型企业地方化和普遍化。政府为扶植当地中小企业发展，专门拨款18．7万亿里拉，成立租赁公司，向南方中小企业以优惠价格出租先进技术装备、提供贴息贷款等。

（五）以强大的资金投入引导南方的经济开发建设

在促进南方发展的各个阶段，国家都注重运用金融手段支持发展。50年代初即成立专门的南方银行，并及时制定相应法律，规定政府每年拿出国民收入的10%（合计约1万亿里拉）作为南方银行的创办基金，以后不断追加，并用法律形式固定下来。1957年又规定，中央政府必须把投资总额的40%投向南方，并从南方购买不少于其采购总额的30%的产品和劳务。1981年再次提高投资比例，规定每年新建工业投资的80%和工业投资总额的60%投向南方。1951年至1984年，政府共向南方投资147万亿里拉，按整个南方人口计算人均约730万里拉。特别是1985年后，国家相关法律规定，到1999年每年拨款200万亿里拉用于南方开发建设，相当于南方前34年的实际投资总额，这种强大的投资力度，有效地推动了南方地区反贫困的进程。