中国的发展中国家地位备受世界质疑

2018年4月，美国总统特朗普在其推特（Twitter）平台上对中国的发展中国家地位公然发难，说什么“中国作为庞大的经济体却仍被世贸组织认定为发展中国家，他们仍享受着来自世贸组织给予发展中国家的福利，甚至超过美国，世贸组织这样的做法对美国是不公平的。”^[14]在同年的G20峰会上，世贸组织改革成为重要议题之一，其中一项重要内容就是争辩中国是否还能自称发展中国家，享受世贸组织给予发展中成员的“特殊与差别待遇”（S&D）。2019年1月15日，美国向世贸组织提交了题为《一个无差别的世贸组织：自我认定的发展地位威胁体制相关性》^[15]的分析性文件，通过列举人类发展指数（HDI）、宏观经济指标、贸易、外商直接投资（FDI）、企业规模、超级计算机、太空空间和军事8个方面的数据，强调自1995年世贸组织成立至今，当初自称是发展中国家的成员之间的发展差异性很大，一大批发展中成员不应再继续享受特殊与差别待遇。紧接着美国就以“总理事会决定草案”的形式明确世贸组织成员符合以下任意条件都不应再享受特殊与差别待遇：一是经济合作与发展组织（OECD）成员或正在加入OECD；二是二十国集团（G20）成员；三是世界银行认定的高收入国家；四是贸易进出口总额占全球商品贸易额的比重不低于0.5%。综合两份报告不难发现，美国此次就发展中国家地位认定的主要矛头直指中国。

事实上，随着中国经济的快速增长，国际社会对中国发展中国家地位的质疑此起彼伏，尤其在2008年国际金融危机后这一势头愈演愈烈。早在2014年，国际货币基金组织（IMF）就根据购买力评价指标测算中国GDP总量已超过美国成为世界第一大经济体。自此之后，中国成为世界第一大经济体的声音不绝于耳，进一步加剧了西方国家对中国发展中国家地位的质疑。总体而言，近些年对于中国发展中国家地位的质疑主要可分为经济体量说、国际影响力说、技术发展说和产业政策说四种。

1.经济体量说

自2002年至2011年，中国经济持续十年实现近两位数增长，2010年经济总量超过日本成为仅次于美国的全球第二大经济体。改革开放四十年来，中国经济创造了世界瞩目的增长奇迹，这也是世界尤其是部分西方国家质疑中国是否应该继续被认定是发展中国家的重要依据。

汇丰银行2018年的报告预测，中国GDP在2030年将达到26万亿美元，有望超越美国成为全球第一大经济体。奥地利的《趋势》杂志则断言，21世纪将是中国主导的“龙的世纪”。美国对于中国发展中国家地位的质疑主要源于世贸组织给予发展中成员的特殊与差别待遇。2019年1月，美国提交给世贸组织的分析报告在质疑世贸组织发展中成员地位自我认定制度的同时，指出中国等高速发展的世贸组织成员仍被自我认定为发展中成员是对美国等发达成员的不公平待遇。报告指出，在过去的20多年里，中国等自我认定的发展中成员无论是在GDP、人均国民收入还是在农业、教育等方面都发生了翻天覆地的变化，不仅增速显著，而且其很多指标的净值已经超过部分OECD国家。享受世贸组织特殊与差别待遇的成员之间发展的差异性越来越大，如图1所示，世贸组织成立的1995年，中国、越南、印度等发展中成员与撒哈拉以南非洲（Sub-Saharan Africa）、最不发达成员（LDCs）之间的差距较小，但是自2000年以后，这种发展间的差距越来越大，“根据购买力平价测算，1995年中国的GDP总量是撒哈拉以南非洲的2.2倍，是最不发达成员的5.4倍，但是在过去的22年里，中国GDP总量增长达587%，2017年中国的GDP总量是撒哈拉以南非洲的5.8倍，是最不发达成员的11倍，这样一个无差异性的世贸组织是对美国等发达国家极大的不公”。^[16]

图1　WTO成员发展的差异^[17]

资料来源：世界银行世界发展指数数据库（World Bank WDI），访问时间：2020年12月10日。

联合国开发计划署（UNDP）自1990年公布的HDI指标是此次美国向世贸组织提交报告中质疑中国发展中国家地位的又一重要指标。美国质疑中国作为高人类发展指数（HDI）国家是否仍能够自称发展中国家，享受特殊与差别待遇。美国提供的数据显示，中国在世贸组织成立的28年中，HDI指数增幅高达49.8%，而世界平均水平仅为21.74%，发展中国家的平均增幅为32.23%，其发展水平远远超过发展中国家的平均水平，甚至超过部分OECD国家（如表1所示）^[18]。

表1　2000—2017年人类发展指数列表

续表

资料来源：UNDP，Human Development Indices and Indicators（2018 Statistical Update），［2019 − 03 − 12］．http://hdr.undp.org/sites/default/files/2018_human_development_statistical_ update.pdf.

2008年国际金融危机后，美国、英国、德国、日本等主要发达国家经济下行严重。美国自金融危机后，产业空洞化、金融化严重，80%以上的 GDP贡献率来自金融服务等产业，随着全球经济的下行，美国经济发展滞缓。欧洲的意大利、葡萄牙、西班牙、希腊等主要发达国家受到欧债危机的冲击，英国脱欧、叙利亚难民等一系列事件危及欧洲经济发展，欧元区面临重组威胁。日本作为亚洲重要的发达国家之一，2011年大地震及其引发的福岛核泄漏之后，其经济受到重创，经济发展滞缓。对比之下，中国作为发展中国家在金融危机后经济发展势头依旧强劲，中国境外消费数据连创新高，“中国人钱多”的形象更加引发了国际社会对中国发展中国家地位的质疑。

中国近年来在经济发展中所取得的成就不可否认，无论是在经济总量上还是在发展速度上。但是单纯凭借经济总量来否定中国的发展中国家地位过于片面。首先，发展并非仅是一个经济概念，更是一个涉及政治、经济、文化等的多维度的综合性概念。比如，发展中国家在参与国际贸易谈判中遇到的最大困境是谈判能力的不足，而非经济体量的差异（张向晨，徐清军，王金永，2019）。其次，经济总量的增加，并非代表人均生活水平的提高，中国经济发展不均衡的问题仍相对突出，人均国民总收入（GNI）水平虽然进入世界银行的高收入国家行列，但与极高收入国家仍有显著差别，并不支持中国此时放弃发展中国家地位。

2.国际影响力说

中国作为重要的新兴国家，在全球经济治理中正在从规则的接受者向规则的参与者转变。随着中国不断通过上海合作组织峰会、G20峰会、亚太经合组织（APEC）峰会、金砖国家（BRICS）峰会、博鳌亚洲论坛、亚洲经济论坛等国际平台提出中国的全球治理理念，尤其是2010年中国提出“一带一路”倡议后，国际社会质疑中国存在经济与外交上的错位。中国当前在经济上仍自称是发展中国家，但是在外交上却积极参与全球治理，提出中国方案。

20世纪90年代前，全球治理的基本规则与国际秩序由美国等西方七国集团（G7）主导，整体规则走向以代表传统发达国家利益为基本出发点。之后，随着新兴经济体的崛起，R7国家^[19]参与世界治理的频率和深度增加，国际治理格局正在因为新兴经济体和发展中国家的参与而发生深刻的变化。仅2018年一年，中国共组织四大主场外交，分别是海南的博鳌亚洲论坛、青岛的上海合作组织峰会、北京的中非合作论坛峰会及上海的中国国际进口博览会。中国借助G20峰会创新全球经济治理运行机制，发布全球首份《全球投资指导原则》；在APEC峰会中引入“互联互通”元素，倡导以APEC为基础推动亚太自贸区（FTAAP）建设，促进中国与APEC成员、“一带一路”沿线国家实现互联互通领域的对接；中国发起并主导的“一带一路”倡议、亚洲基础设施投资银行、上海合作组织银行和金砖开发银行为全球治理提供了新的制度性平台。

然而，这些具有国际影响力的外交举措被国际社会质疑为不应该是一个自称发展中国家的行为。它们认为，中国在带动第三世界国家经济发展方面已经明显超越美国。2015年，中国就已经成为全球92个国家的第一大出口市场或第一大进口来源地，而美国仅为57个。中国在协助发展中国家及欠发达国家基础设施互联互通方面表现突出，依托中非合作论坛架构实施“非洲信息高速公路计划”，同时帮助欠发达国家快速进入网络时代。美国前商务部长普利茨克就曾发文，质疑中国在国际社会中自称发展中国家，却在国际舞台上发挥着重大作用，这是一种经济与外交的严重错位。

需要承认的是，中国在国际事务中的参与度确实越来越高，但这并不意味着中国在主导国际治理，更不意味着中国就属于发达国家。中国近年来频频在国际上发声，在重大的国际外交平台上提出中国方案，这是中国作为最大的发展中国家参与全球事务的责任与义务。习近平主席于2015年9月28日在第七十届联合国大会一般性辩论时的讲话中郑重提出“人类命运共同体”的中国理念、中国方案，且已被多次写入联合国文件，充分体现了“共商、共建、共享”的原则，体现的是与其他发展中国家及最不发达国家协同发展的态度。因此，以国际影响力质疑中国的发展中国家地位是站不住脚，没有说服力的。

3.技术发展说

2006年，中国提出打造创新型国家的发展战略，航天技术、高速铁路、大飞机、潜艇、探月工程等国际尖端技术先后实现突破，中国被国际社会认为是具有高技术竞争力的国家，也因此再次受到国际社会关于发展中国家地位的质疑。

美国在 2019年1月15日提交世贸组织的分析报告中首先对中国高技术产品的出口规模提出质疑，报告中美国分别列举了美国、日本、德国、英国、新加坡、中国、韩国、巴西、墨西哥等20个成员1995年和2016年高技术产品的出口数据。报告指出，在1995年WTO成立之初，排名前五的高技术出口国分别是美国、日本、德国、新加坡和英国，当时的中国仅排名第13位。但是，2016年中国高技术产品出口规模超过美国跃居世界首位（见图2），且中国高技术产品的出口占制造业的比重也从1995年的10%提升至25%，包括越南、土耳其、南非、印度和泰国在内的其他发展中成员，高技术产品出口占总制造业出口的比重也在不断提高，而很多发达成员这一比重恰恰在降低（见图3）。(www.xing528.com)

图2　1995年和2016年WTO主要成员高技术产品出口差异^[20]

注：世界银行的世界发展指数将高科技产品出口定义为需要较高研发投入的产品，如航空航天、计算机、生物制药、科学仪器及电子产品等。
资料来源：世界银行世界发展指数数据库，访问日期：2019年1月12日。

图3　1995年和2015年部分发展中成员中高技术产品出口占制造业出口份额的比较^[21]

资料来源：世界银行世界发展指数数据库，访问日期：2019年1月12日。

然而，美国以高技术产品的出口份额来质疑包括中国在内的其他WTO发展中成员地位是非常荒诞的。这种出口份额的变化并不真正代表技术力量的提升，而是全球化浪潮造成的结果而已。20世纪90年代，全球化浪潮席卷世界各国，全球价值链分工进一步深化，世界主要发达国家的制造业纷纷以跨国公司的形式出口海外，享受廉价的劳动力。而中国也正是搭上了这轮全球化的快车，承接了由美国等主要发达国家转移来的低附加值的劳动密集型制造产业。如美国的苹果公司，每年在中国境内的富士康要为苹果公司代工生产数以万计的手机、平板电脑等高技术产品，最终再从中国出口至全球各地。但这种代工厂式的加工贸易出口不能代表中国真正具有了高技术产品的研发设计能力。在全球化过程中，世界五百强公司大量在中国投资设厂，包括长三角、珠三角在内的中国各地承接了大量的劳动密集型工业转移，但这些跨国公司中涉及高端产品研发设计的却寥寥无几。以富士康为例，以河南郑州与广东深圳为核心的两大富士康工厂集群已经成为全中国乃至全球数一数二的制造业工厂，仅郑州富士康员工总数就超过25万人，但是一个如此庞大的制造工厂并不承担设计、研发的功能，苹果公司的产品研发仍停留在美国。可见，美国在提交世贸组织的这份报告中所指的大额高技术产品出口，其中大量是中国作为世界工厂为发达国家代工的产品，随着中国人口红利的逐渐减少，跨国公司为了追求更加廉价的人力成本，将加工制造业逐渐向越南、墨西哥等人力成本更为廉价的发展中国家转移。如今，美国却用这一数据来质疑这些国家的发展中国家地位，实在是荒诞至极。这一数据不仅不能说明中国已步入发达国家行列，相反恰恰证明了中国的加工制造业在很大规模上还处在代工阶段，进一步验证了中国的发展中国家地位。

美国在此次提交世贸组织的分析报告中还强调，2019年1月中国成为世界首个登上月球背面的国家，截至2018年2月，中国在外太空拥有的卫星总数仅次于美国，是俄罗斯的两倍，一个在太空空间技术研发取得突出成就的国家如何还能被称作发展中国家？^[22]早在中国第三次完成载人航天项目的时候，欧洲就有媒体提出“中国完成了欧洲至今尚未实现的目标，世界如何还能认为中国是发展中国家？”。对于中国技术强国的误解在国际社会普遍存在，《科技日报》主编在一次演讲中提及，2018年他访问日本时，文部省前次官、当时的日本科技振兴机构（JST）首席研究员冲村宪树就表示，“中国的经济实力和科技实力很快就将与美国平起平坐，甚至超越美国”。冲村宪树的观点在日本极具代表性，无论是左翼还是右翼大多对中国科技的发展程度存在误解，再加之一些宣传片的推波助澜，无疑为国际上的所谓“中国威胁论”提供了口实。

诚然，中国近年来在高速铁路、特高压等部分技术发展上确实取得了一定的成就，技术发展也逐渐进入跟跑、并跑、领跑“三跑并存”的阶段。但是，需清醒地认识到，中国的技术发展水平与发达国家仍具有相当大的差距，不少关键核心技术仍受制于人。以中国引为骄傲的高速铁路技术为例，无论是在速度等级还是在系统集成方面，中国都具有绝对的技术优势，却无法生产出一个符合高铁技术标准的轴承，相关技术研究人员在访谈中明确表示，高速铁路技术所需的轴承均来自进口。再比如，2018年闹得沸沸扬扬的“中兴芯片”事件，让国人认识到中国在芯片产业上与国际社会的差距。因此，单纯以某些领域取得的技术成就来质疑中国的发展中国家地位，存在以长攻短之嫌，有失偏颇。

4.产业政策说

美国2017年发起的对华“301 调查”报告及由此挑起的中美贸易战，剑指中国高科技产业和先进制造业，对中国产业政策提出质疑，剑指《中国制造2025》，其中一项重要的指责就是认为中国政府通过合资的要求、股权的限制和其他外商投资限制来强制或迫使美国企业进行技术转让。然而，外资企业在与中国企业合作时承诺技术转让并非是法律、政策等强制性文件规定的结果，而是企业间双方谈判的结果，正如世贸组织的核心是谈判一样，中外双方在合作过程中通过谈判达成一致的协议，在双方的协议合同中，中方愿意通过开放市场为外资企业提供订单，外资企业愿意通过转让技术争取订单，这是典型的企业谈判行为，并非是产业政策的结果。

在此轮由美国发起的中美贸易战中，美国一再指责中国通过强制技术转让完成技术的快速创新，这一指责实属无据可依。就以中国高速铁路技术创新为例，大量的研究已经证明中国之所以能够在短短几年内实现高铁技术的跨越式提升，并非单纯依托大规模的技术引进。诚然，原中国南车和北车集团（现合并为中车集团）确实在2004年和2005年前后两批从法国阿尔斯通、加拿大庞巴迪、日本川崎和德国西门子大规模引进技术，但这种引进实际上带来的是管理和工艺上的提升，在技术创新上发挥的更多的是锦上添花的辅助作用，而非雪中送炭的关键作用。中国高速铁路在大规模引进技术前已经经历了长达十年的自主研发摸索，也拥有“蓝箭号”“中华之星”“中原之星”等涵盖动力集中和动力分散多种类型的高速动车组车型，这段自主探索的经历为中国高速铁路的技术创新储备了大量的关键技术人才，这些人才最终成为“和谐号”“复兴号”动车组的技术研发主力。可见，技术引进只是市场环境下企业谈判、交易的正常行为，真正实现技术创新的核心是技术人才的培养与储备，单纯以此对中国提起301调查，进而单方面提高部分领域关税是极其不合理的行为，技术引进的行为是每个处于发展中阶段的国家或地区都曾经历的阶段，中国不可能因为存在技术引进的阶段就被界定为发达国家，这种界定是不合情也不合理的。

另外，难道发达国家就没有实施过产业政策，现阶段就真的不存在产业政策吗？显然不是。19世纪工业革命初期，英国、法国、德国以至美国在内都曾靠产业政策保护和推动本国工业的发展。

工业革命初期，英国为了保护自身纺织工业不受外来产品冲击，颁布《羊毛法案》以停止进口法国和荷兰的毛纺织品，并对从印度进口的布征收高达71.7%的进口税来阻止从印度进口。作为大陆法系的德国，更是李斯特保护幼稚产业理论的践行者，曾建立德意志关税同盟，通过实行高关税政策将英国和法国的工业品挡在国门之外。日本作为公认的发展型国家^[23]，“产业政策”一词最早就来源于日本学者小宫隆太郎。他指出，所谓产业政策，是指政府为改变产业间的资源分配和企业的某种经营活动而采取的政策，它包括产业技术发展政策、产业组织政策、产业竞争政策等多方面。

政府通过产业政策选定某一产业作为优先发展对象直接干预经济，通过政府配置资源的非市场治理机制组织技术创新。这些发展型国家内部分管经济的主要政府部门通过制定产业政策的形式，赋予某一产业以战略性意义，进而将其置于首要发展的地位，并在产业内部打造一个由政治势力、官僚势力和财阀势力组成的创新网络，通过这一网络塑造本国资本主义。在发展型国家内部，由于市场是一种“受规制的市场”，资源并非依照市场机制而分配，而是通过一种非市场方式进行配置，这种方式通常会涉及更多的不完全契约或者以社会关系为基础的契约，更多地依靠合作而非竞争机制来打造技术创新优势。就以日本而言，财阀以康采恩的形式在多个工业领域整合生产过程，强制性的卡特尔后来发展成为统制会这种强制性的产业协会，大多数企业都通过一个主银行进行融资，而不是通过市场经济理想类型下的股票和债券形式进行，国家既不允许工人罢工又不允许企业解雇工人，大企业和中小企业之间建立较长期的稳定关系，这些都打破了以市场为主的传统经济的治理模式。

再来看一直标榜自由主义的美国，从18世纪建国以来，美国的产业政策一直不同程度地存在着，其推行的是一种相对隐蔽但又卓有成效的战略指引与政策集成，因而很多学者将其称作“隐形产业政策”。1820—1931年，美国平均关税高达35%～50%，有效地保护了美国本土幼稚产业的发展，除了保护性关税，美国还通过国家银行、国家基础设施投资的形式保护本土产业，这种模式被经济史学家称为“美国体制”。从美国对始发于20世纪20年代末的经济大萧条的应对到二战后美国经济全面复苏，产业政策在美国的边界和角色不断被扩充，政府对经济的干预也日渐增加，美国联邦存款保险公司（FDIC）、美国重组融资公司（RFC）、美国农业调整法（AAA）、美国产业复苏法（NIRA）、美国劳工进步管理法（WPA）等一批政府机构和相关法律法案被建立或者批准，这些机构或法案无疑都是为了防范风险、削减贫困、帮助振兴美国经济，都具有潜在的产业政策倾向。20世纪，美国政府直接或间接主导了互联网产业、半导体产业、高温超导产业、核能产业等一系列高技术产业的发展，美国最著名的高科技孕育基地硅谷的兴起也得益于美国国防部的政府采购，比如在美国政府的引导下成立半导体制造技术战略联盟（SMT）促进企业之间合作研发半导体，苹果公司的计算机、手机和平板电脑等产品最初也多受益于美国政府资助的基础研发政策和国际贸易政策。

进入21世纪，尤其是2008年国际金融危机后，美国仍在通过包括产业技术政策和产业组织政策在内的多种产业政策扶持引导美国经济的发展（见表2）。其中最为瞩目的就是2008年国际金融危机后美国政府提出的“先进制造业国家战略计划”。2012年，美国奥巴马政府公布了《先进制造业国家战略计划》，2018年特朗普政府再次发布《美国先进制造业领导战略》。这两份文件明确指出了美国未来技术发展的5个战略性任务，分别是：捕获智能制造系统的未来、开发世界领先的材料和加工技术、确保通过国内生产制造得到医疗产品、保持在电子设计和制造方面的领先地位、增加粮食和农业制造业机会。在此基础之上又划定了5个方面15个未来重点攻克的技术方向。“其一，未来智能制造系统方面，包括智能与数字制造、先进工业机器人、人工智能基础设施、制造业的网络安全技术。其二，先进材料和加工技术方面，包括高性能材料、增材制造（Additive Manufacturing）、关键材料技术。其三，美国制造的医疗产品方面，包括低成本、分布式药物制造，连续制造，生物组织与器官制造技术。其四，领先集成电路设计与制造方面，包括半导体设计工具和制造，新材料、器件和架构技术。其五，粮食与农业制造业方面，包括食品安全与加工、测试和可追溯性，粮食安全生产和供应链，改善生物基产品技术。”美国现有的产业政策及实施机构如表2所示。

表2　美国现有的产业政策及实施机构

资料来源：周建军.美国产业政策的政治经济学：从产业技术政策到产业组织政策．经济社会体制比较，2017（1）：80 − 94.

具体以美国量子信息产业来看，早在20世纪末美国就将量子信息产业列入“保持国家竞争力”的重点领域，先后发布了《推动量子信息科学：国家挑战与机遇》和《与基础科学、量子信息科学和计算交汇的量子传感器》两份战略性报告，每年投入约2亿美元的研发经费用于对量子信息技术研究和应用研究的资助，其中国防部（DOD）、国家标准技术研究院（NIST）、国家科学基金会（NSF）资助了量子信息科学的基础研究；国防部高级研究计划局（DARPA）和情报高级研究计划局（IARPA）资助了一系列有针对性的、有限期的长期计划；能源部（DOE）从2017财年开始启动支持量子信息科学研究的新项目。2018年9月，美国正式通过《国家量子倡议法案》，计划在前五年拨款13亿美元支持量子计算技术。在量子信息技术产业领域，美国对其有明确的发展方向和发展目标，由专门的国家政府机关部门负责，并对技术的研发和生产线的建成进行资助，同时设置监事委员会进行监督，这一系列的举措是典型的产业政策行为。

可见，产业政策并非只存在于一国的建立初期，事实上“它存在于历史和当下的时间轴，也存在于发达国家和发展中国家的空间轴，任何一个经济体都未能置身于产业政策之外”，因此，以是否存在产业政策来质疑中国发展中国家的地位，甚至以此为依据通过提高关税的手段妨碍正常的贸易往来，是不合情也不合理的行为。

为何近年来中国发展中国家的身份地位频频受到质疑，世贸组织改革过程中关于发展的问题长期存在巨大的分歧，其根源在于发展中国家概念的不确定性。在接下来的论述中，笔者将从发展中国家概念界定的角度切入，重新阐述中国坚定不移的发展中国家地位。