政府与市场模式的选择：追求有效治理

一、潜在经济增长率与现实经济增长率

现代市场纵向体系包括市场要素体系、市场组织体系、市场法制体系、市场监管体系、市场环境体系和市场基础设施六大方面；各国经济资源分为可经营性资源、非经营性资源和准经营性资源三大类：二者的不同匹配方式产生了有为政府与有效市场在市场经济中的不同组合模式。

为了厘清这些不同的组合模式，让我们先来分析潜在经济增长率与现实经济增长率两大指标。

潜在经济增长率，是指在现代市场体系中一国所生产的总的产品和劳务的最高增长率，或者说在各种资源得到最优配置的条件下，一国所能达到的最高经济增长率。这包括两方面内涵：一是市场有效，即现代市场体系中的市场基本功能（包括市场要素体系和市场组织体系）、市场基本秩序（包括市场法制体系和市场监管体系）与市场环境基础（包括市场环境体系和市场基础设施）是健全的；二是政府有为，即一国政府对可经营性资源、非经营性资源和准经营性资源能够有效调配、配套政策和制度。可见，潜在经济增长率是在现代市场体系健全的条件下，一国政府对三类资源最大限度地充分利用时所能实现的增长率，是“强式有为政府＋强式有效市场”模式下实现的增长率。

现实经济增长率或实际经济增长率，是指一国末期国民生产总值与基期国民生产总值的比较。以末期现行价格计算末期国民生产总值，属名义经济增长率，以基期价格（即不变价格）计算末期国民生产总值，属实际经济增长率。实际经济增长率即为实际经济增长速度，它是反映一个国家一定时期内经济发展水平变化程度的动态指标。

由于各国市场发展程度和政府能力状况不一，现今世界存在“弱式有为政府＋弱式有效市场”的模式，比如大多数中低收入水平的国家；也存在“半强式有为政府＋强式有效市场”的模式，比如现在的美国；还存在“强式有为政府＋半强式有效市场”的模式，比如目前仍然需要进一步完善市场竞争秩序、市场信用体系和市场基础设施的中国：所有这些国家的实际经济增长率与“强式有为政府＋强式有效市场”模式下的潜在经济增长率相比，都存在一定的差距。

这一差距就是各国经济增长的潜力所在，针对这一差距采取的系列经济措施就是各国经济发展的活力所在，针对这一差距所配套的系列政策或制度就是各国经济发展的创新力所在。成熟的市场经济＝强式有为政府＋强式有效市场，它是政府与市场结合的最高级模式，是由各国在经济实践中不断探索总结出的最佳模式，也是实现各国潜在经济增长率的必由之路。

在现实经济中，经常出现社会总需求小于社会总供给，或者社会总需求大于社会总供给的状况。我们可以从“有为政府＋有效市场”的组合模式入手，从市场纵向体系的六个子系统和政府调配三类资源的状况中找到问题的根源，提出解决问题的方向与基本路径。

二、华盛顿共识与中等收入陷阱

上个世纪80年代末，世界经济陷入衰退，各国经济增长率萎缩，经济增长动力不足，需求不振，人口增长率下降，经济全球化遇到波折，金融市场动荡，国际贸易和投资持续低迷……。面对这些状况，1989年，美国国际经济研究所邀请国际货币基金组织、世界银行、美洲开发银行等在华盛顿召开研讨会，形成所谓“华盛顿共识”。该共识被概括为十条政策措施：第一，加强财政纪律，压缩财政赤字，降低通货膨胀率，稳定宏观经济形势。第二，把政府开支的重点转向经济效益高的领域和有利于改善收入分配的领域（如文教卫生和基础设施）。第三，开展税制改革，降低边际税率，扩大税基。第四，利率市场化。第五，采用一种具有竞争力的汇率制度。第六，贸易自由化，开放市场。第七，放松对外资的限制。第八，国有企业私有化。第九，放松政府的管制。第十，保护私人财产权。

华盛顿共识的核心是“主张政府的角色最小化，快速私有化和自由化”。在理论上，其主张实行完全的自由市场经济模式，最大限度减少政府的作用；认为只要市场能够自由配置资源，就能够实现经济增长。在政策上，其举措主要包括市场和内外贸易的快速自由化，国有企业的快速私有化，以及减少财政赤字、严格限制贷款和货币发行以实现宏观经济稳定化。

华盛顿共识的初衷是为陷入债务危机的拉美国家提供经济改革的方案和对策，并为东欧国家转轨提供政治经济上的理论依据。应该说，在特定阶段内，华盛顿共识的十项政策措施对刺激各国经济发展具有一定的有效性。但它既忽视了完善市场体系六个子系统建设的重要性，更忽视了各国政府调配三类经济资源的重要性，因此落入“弱式有为政府＋弱式有效市场”的模式——政府对经济基本没起到调控作用，市场发育也不健全，法制欠缺，秩序混乱，市场竞争机制也常被阻断。这种理论主张、政策措施和模式肯定是没有持久生命力的，必然会陷入困境。

2006年，世界银行提出“中等收入陷阱”概念：那些中等收入经济体即新兴市场国家在跻身高收入国家的进程中，突破人均国内生产总值1000美元的“贫困陷阱”后，很快会奔向1000美元至3000美元的“起飞阶段”；但人均国内生产总值达到3000美元左右时，快速发展中积聚的矛盾会集中爆发，这些经济体自身的体制与机制更新陷入瓶颈，难以克服矛盾，落入经济增长的回落或停滞期，即中等收入陷阱阶段。

在这一阶段，这些国家面临两方面的困境：一方面，资源、原材料、劳动力、资金和管理等成本居高不下。另一方面，它们又缺乏核心的尖端技术，难以创新，处于产业链条的中低端，缺乏竞争力。由此而来的经济增长的回落或停滞进一步导致就业困难、社会公共服务短缺、金融体系脆弱、贫富分化、腐败多发、信仰缺失、社会动荡等。于是这些国家长期在中等收入阶段徘徊，迟迟不能进入高收入国家行列。

遵循华盛顿共识推进经济改革的拉美国家也成了陷入中等收入陷阱的典型代表。阿根廷1964年的人均国内生产总值就已超过1000美元，在上世纪90年代末上升到了8000多美元，但2002年又下降到了2000多美元，2014年又回升到了12,000多美元。墨西哥1973年人均国内生产总值已达到1000美元，而2016年人均国内生产总值仍然只有8000多美元，40多年后还属于中等偏上国家。拉美地区许多国家都与之类似，虽然经过二三十年的努力，几经反复，但一直没能跨过15,000美元的发达国家门槛。

我们可以以阿根廷这个典型案例来剖析拉美国家发展停滞的“病灶”：首先，现实经济增长率起伏大。阿根廷在1963年至2008年的45年间，其人均国内生产总值年均增长率仅为1.4％，有16年人均国内生产总值负增长。1963年，阿根廷人均国内生产总值为842美元，已达到当时的中高收入国家水平，但到45年后的2008年，其人均国内生产总值仅增长到8236美元，仍为中高收入国家水平。其次，科技引擎薄弱。从研发费用支出占国内生产总值比重来看，2003年阿根廷为0.41％，在世界排名40位以后；从研发人才来看，2006年阿根廷每千人中的研发人员只有1.1人；从劳动力素质看，2007年阿根廷劳动力中具有大学以上教育程度的比重为29.5％，优势不明显。再次，贫富分化严重，社会矛盾突出。从基尼系数上看，阿根廷在20世纪80年代中期就是0.45左右，到90年代末接近0.5，2007年达到0.51。分配不公问题不仅体现在财产性收入中，而且也体现在工资档次上。再加上城市基础设施和公共服务滞后，阿根廷治安不断恶化，社会矛盾突出。最后，政府管理不得法。阿根廷宏观经济长期不稳定，汇率大起大落，通货膨胀居高不下，财政逆差司空见惯，供给侧问题成堆。但政府在宏观管理的法律手段、经济手段上都很软弱，“头痛医头、脚痛医脚”，因此造成普遍的经济失调、社会失衡。

可以说，华盛顿共识及其提倡的“休克疗法”都失败了，这是因为：首先，有效市场是市场充分竞争、法制监管有序、社会信用健全的市场。华盛顿共识只侧重市场基本功能即市场要素体系和市场组织体系的竞争与提升，却忽略了市场基本秩序即市场法制体系和市场监管体系的健全，以及市场环境基础（包括市场环境体系和市场基础设施）的发展与完善。因此，华盛顿共识中的市场经济是自由市场经济而非体系健全的现代市场经济。其次，有为政府是遵守市场规则、维护市场秩序、参与市场竞争的政府。华盛顿共识只承认各国政府对非经营性资源即社会公共物品的保障，而完全忽视了各国政府对可经营性资源即产业资源领域的竞争除了有“调节、监督、管理”的责任，还有“规划、引导、扶持”的必要，更忽视了各国政府对准经营性资源即城市资源除了有推动建设的责任，也有参与竞争的必要。只有为三类资源的调配配套有效政策的政府，才是成熟市场经济中的强式有为政府。因此华盛顿共识中的“放松政府管制”实质上是无政府主义的，它与“现代成熟市场经济＝强式有为政府＋强式有效市场”理论比较，具有明显缺陷。再次，各国的现实经济增长率要接近或达到潜在经济增长率，除了要完善现代市场体系外，当前重中之重的是要加强政府能力建设，包括制度安排与制度建设、发展模式转换等。这在华盛顿共识中是空白的。要加强能力建设，各国政府既需要遵循市场经济规则，又需要驾驭市场经济发展，参与市场经济竞争。这需要建设良好的制度环境，转换发展模式。所谓制度环境建设，既包括健全市场经济相关的立法、执法、司法体系，做好相关法制教育，又包括按照市场经济要求，构建监管的主体、内容和方式，对机构、业务、政策法规执行情况等实施有效监管，还包括建立有利于政府组织改革、发展的社会和制度规范等。所谓发展模式转换，是说应当从亚当·斯密的“市场（看不见的手）＋侧重供给（商品、价格、供给调节）”模式，或者凯恩斯的“政府干预＋侧重需求（投资、消费、出口三驾马车拉动）模式，转换到“政府引领（干预）＋侧重供给（供给侧结构性新引擎）”的现代成熟市场经济发展模式上来，即转换到“强式有为政府＋强式有效市场”的发展模式上来。政府超前引领应作用于市场经济活动的全方位和全过程。

三、“有为政府＋有效市场”模式组合及评价

政府与市场的关系一直以来都是经济学争论的核心问题之一，其焦点便是政府在市场经济资源配置中的作用及其对经济增长、城市建设、社会民生的影响。(www.xing528.com)

简单回顾一下前文论述过的各经济流派观点：首先，资本主义早期的重商主义主张国家干预经济生活，禁止金银输出，增加金银输入。其主要理念是一国国力的增长基于贸易顺差，即出口额大于进口额时就能获取财富。因此它主张最好由政府来管制农业、商业和制造业，发展对外贸易垄断，通过高关税率及其他贸易限制来保护本国市场，并利用殖民地为母国的制造业提供原料和市场。此理论为早期资本主义的快速发展注入了动力。其次，古典经济学兴起后，用市场来配置资源成为主流观点。亚当·斯密的经济自由主义和李嘉图的比较成本理论，都将政府限定在一个极小的职能范围内，其职能目标也完全是为了保障市场的有效运行。再次，20世纪30年代兴起的凯恩斯主义主张，国家应采用扩张性经济政策，通过增加需求促进经济增长，政府不仅仅要保障市场运行，还要通过货币政策和财政政策来干预经济，以保障经济体系中的供需平衡。最后，20世纪七八十年代，弗里德曼和拉弗等经济学家又提出政府不直接参与经济活动等办法，以改善供给来解决经济危机……

现在，当我们回到现代市场纵向体系的六大功能结构中，面对当代世界各国的共同问题即三种资源的有效配置时，我们会发现，政府与市场的关系不是简单的矛盾双方的关系。弱式有效市场、半强式有效市场和强式有效市场的划分，既是可量化的，更是历史的真实进程；弱式有为政府、半强式有为政府和强式有为政府的界定，既反映了世界各国在市场经济中的真实表现，又可破解当前的政府与市场关系难题。二者的组合在理论上至少存在九种模式：

模式一是“弱式有为政府＋弱式有效市场”，即政府对经济基本没能发挥调控作用，市场发育也不完善，市场竞争机制常被阻断，法制欠缺，秩序混乱，这种模式常见于中低收入国家。模式二是“弱式有为政府＋半强式有效市场”，该模式在现实经济中难以存在，因为半强式有效市场必定存在市场法制体系和市场监管体系，弱式有为政府不可能建立这些体系。模式三是“弱式有为政府＋强式有效市场”，这纯属一种理论假定，现实世界中没有实际案例支撑。模式四是“半强式有为政府＋弱式有效市场”，该模式下，政府在非经营性资源调配上可以较好地履行职责，提供基本的公共物品，同时，政府也开始具备对可经营性资源的调配和扶持能力，但对市场发展趋势把握不好，对市场运行中出现的问题不能自主解决。这种情形类似中国改革开放后的1978年至1984年的情形，属于市场经济初期的运行或调控模式。模式五是“半强式有为政府＋半强式有效市场”，属于半成熟市场经济模式，该模式下，一方面政府能够规划、引导产业布局，扶持、调节生产经营，另一方面政府能够不断改善市场监管机制、法律保障机制、环境支撑机制等。此模式常见于处在市场经济中期发展阶段的国家，中国在加入世界贸易组织之前的情况与此非常类似。模式六是“半强式有为政府＋强式有效市场”，这很符合美国当前的状况。美国经济发展中，市场在配置资源方面具有决定性作用，同时政府也在非经营性资源的调配中发挥着重要作用，但碍于制度或理念的限制，美国在可经营性资源的调配、准经营性资源的界定与开发上存在模糊或言行不一的问题，所以在这两方面美国难有突破，其整体经济增长和城市的提升缺少规划性、系统性和前瞻性。模式七是“强式有为政府＋弱式有效市场”，这在现实中难以存在。因为强式有为政府的功能作用起码是与半强式有效市场相对应的。计划经济国家不属于此模式。模式八是“强式有为政府＋半强式有效市场”，这非常类似现阶段的中国。中国经济模式通常被认为是政府主导的逐渐成熟的市场经济，中国取得了世界瞩目的经济成就，但也面临着进一步完善市场竞争、市场秩序、市场信用以及市场基础设施的挑战。模式九是“强式有为政府＋强式有效市场”，这是政府与市场组合的最高级或最佳模式，是世界各国实践探索和理论突破的目标，也是达到真正成熟的市场经济的必由之路。

四、强式有为政府＋强式有效市场＝成熟市场经济

如前所述，强式有为政府包括如下含义：一是能对非经营性资源有效调配并配套政策，促使社会和谐稳定，提升和优化经济发展环境；二是能对可经营性资源有效调配并配套政策，维护市场的公开、公平、公正，有效提高社会的整体生产效率；三是能对准经营性资源有效调配并参与竞争，推动城市建设和社会经济全面、可持续发展。强式有为政府的有为体现在对三类资源的调配、政策配套、目标实现三者合一之中。强式有为政府的标准有三：一是尊重市场规律；二是维护经济秩序，稳定经济发展；三是有效调配资源，参与区域竞争。

强式有效市场包括如下含义：一是市场基本功能的健全（包括市场要素体系和市场组织体系），二是市场基本秩序的健全（包括市场法制体系和市场监管体系），三是市场环境基础的健全（包括市场环境体系和市场基础设施）。强式有效市场的有效，是现代市场纵向体系六个子系统整体发挥作用，体现在生产充分竞争、市场公平、营商有序三者合一之中。强式有效市场标准有三：一是市场充分竞争，二是法制监管有序，三是社会信用体系健全。

现实中，强式有为政府至少需要具备三个条件：一是与时俱进，主要指政府急需“跑赢”新科技。日新月异的科技发展衍生出新资源、新工具、新产业、新业态，将对原有的政府管理系统产生冲击。新科技带来生产生活的新需求和高效率，同时也带来政府治理应接不暇的新问题。因此，政府要在经济增长、城市建设、社会民生三大职能中，或者说在非经营性资源、可经营性资源、准经营性资源的调配中有所作为，其理念、政策、措施均应与时俱进。二是全方位竞争，即强式有为政府需要超前引领，运用理念、组织、制度和技术创新等方式，在社会民生事业（优化公共物品配置，有效提升经济发展环境）、经济增长（引领、扶持、调节、监管市场主体，有效提升生产效率）和城市建设发展（遵循市场规则，参与项目建设）中，全方位、系统性地参与全过程、全要素竞争。所谓全方位竞争，是以企业竞争为基础，但不仅局限于传统概念上的商品生产竞争，而是涵盖了实现一国社会经济全面、可持续发展的目标规划、政策措施和最终成果的全过程。三是政务公开，包括决策、执行、管理、服务、结果和重点事项（领域）信息公开等。政务公开透明能够保障社会各方的知情权、参与权、表达权和监督权，在经济增长、城市建设、社会民生等重要领域提升资源的调配效果。透明、法治、创新、服务和廉洁型的强式有为政府，将有利于激发市场活力和社会创造力，造福于各国，造福于人类。

可以说，政府和市场的关系，堪称经济学上的“哥德巴赫猜想”。而有为政府和有效市场的有机结合所造就的经济增长、城市建设、社会民生方面的巨大成效，已被海内外成功案例所证实。这里仅举三例说明：

第一例是作为“中国梦”缩影的珠三角的腾飞。正如俄罗斯记者佩佩·埃斯科巴尔报道的那样，1979年的深圳，只是香港北面一个贫瘠的渔村。上世纪90年代初，珠江三角洲才起步向中国最大的劳动密集型制造业中心发展。而如今，以广州、深圳、佛山、东莞为轴心的珠三角，在加速向价值链高端产业发展、打造一流的国家制造业创新中心和国家科技产业创新中心的同时，更在城市化策略中构建一流的国际大都市簇群。珠三角对创新的着迷和对城市化的推动，正催生和引领中国走向一个新的社会经济模式。中国的珠三角用短短20年的时间完成了西方花费200年做到的事情。而改写珠三角经济发展、城市建设、社会民生事业格局的推手正是“市场＋政府”——一个创新型市场经济思路的价值重构。珠三角不断探索政府与市场的协同之道，不断取得经济增长、城市建设、社会民生事业的新突破。

第二例是推动社会全面进步的“新加坡共识”。1960年，中国香港人均本地生产总值、新加坡的人均国内生产总值分别为405美元、428美元，到1980年，分别为5700美元、4927美元，而到2013年，分别为38,358美元、56,389美元，新加坡已遥遥领先中国香港。在这期间，新加坡成功实现了五次经济转型——60年代建立劳动密集型产业，70年代打造资源密集型产业，80年代转向资本密集型产业，90年代致力于科技密集型产业，21世纪主攻知识密集型产业，其背后推手主要都是政府。政府与市场的结合，经济发展政策与社会发展政策的结合，有效地达成了效率与公平、发展与稳定的统一，促进了经济增长、城市提升和社会全面进步。为世人称道的“新加坡共识”正是“有为政府＋有效市场”战略的成果，引领着国家全面、可持续地发展。

第三例是粤港澳大湾区所建立的世界级城市群。说到大湾区，人们自然想起东京湾区、旧金山湾区和纽约湾区。这三个连接海岸线的湾区，都是各自国家的经济、文化核心城市群区域。东京湾区聚集了丰田、索尼、三菱等世界500强企业的总部；旧金山湾区聚集了苹果、谷歌、脸书等互联网巨头；纽约湾区则聚集了一大批金融机构，成为全球金融的心脏地带。粤港澳大湾区则是指构成珠三角经济区的九个城市，包括广州、深圳、珠海、东莞、惠州、中山、佛山、肇庆和江门，以及香港和澳门两个特别行政区，粤港澳大湾区城市群建设将对标东京和纽约城市群，并超越东京、纽约城市群。2016年，粤港澳大湾区经济总量约1.38万亿美元，与世界经济体排名第11的韩国相当；港口集装箱吞吐量达6520万标箱，超过东京、纽约、旧金山三大湾区之和；机场旅客吞吐量达1.86亿人次，居各湾区之首。2016年，粤港澳大湾区对外进出口总值达17,966.7亿美元；获外商直接投资总额1029.1亿美元，占全球外商直接投资流入量的5.9％。2017年，中国《政府工作报告》强调推进粤港澳大湾区建设，使其朝国际一流湾区和世界级城市群迈进。具体举措有：

第一，推进基础设施互联互通，建设世界级城市群，既加快湾区港口、机场、快速交通网络协同发展，又积极实施进出口岸基础设施建设。

第二，加快物流航运发展，建立世界级航运群。这包括加快建设自由贸易港，大力发展联运物流体系，提升湾区航运服务功能，等等。

第三，促进科技创新、资源共享，打造国际科技创新中心。除了加强湾区科技基础设施建设、建立科技转移转化机制、鼓励青年创新创业、推动科技金融发展之外，还要大力发展科技服务外包、开展知识产权保护协作。

第四，推动制造业一体化发展，建设“中国制造2025”示范区。它将推动制造业产业链协同发展、加强工业信息化建设、促进国际产能合作、鼓励装备制造业走向国际市场。

第五，提升金融业创新发展，建立国际枢纽。这包括培育壮大航运金融、积极创新科技金融、推动产融结合、加快金融平台建设、促进离岸金融与在岸金融对接。

第六，强化湾区一体化水平，打造宜居、宜业、宜游的优质生活圈。……粤港澳大湾区的成功崛起，打造了一种新的发展格局，成为区域经济新引擎，而这一切都归功于“有为政府＋有效市场”的双重作用，因为这样的战略规划，粤港澳大湾区才能取得实质的发展成效。