成熟的政府应如何有所作为？

一、有为政府的类型

通过第六章对现代市场经济的分析，我们可以总结出“市场”背后隐含的三个层次含义：一是市场的合理内核——市场规则，在产业经济或资源生成领域里，市场规则作为“一只看不见的手”，在商品、要素、项目的价格、供求、竞争等运行机制中广泛发挥作用。二是市场的空间平台——流通意义上的市场，包括各类有形的区域市场和无形的网络市场，以及在这有形与无形市场中流通交易的各类商品、要素、项目、人才、技术、资金（包括外汇等）等，它们的生产、流通、交易、消费在“看不见的手”的指引下不断循环。三是市场的运作条件——市场体系，即现代市场纵向体系的六个子系统是市场完整、有序运行的基础条件，它保障了市场规则的公开、公平、公正运行。当然，如果在某一领域或某一阶段，这六个子系统的功能、结构不健全，市场仍能运转，市场规则仍能发挥作用，但市场体系某一子系统的缺陷会带来市场的脆弱性，并导向市场失灵引发的经济危机甚至世界性经济大萧条，最终市场被破坏甚至被推倒重来。

根据现代市场纵向体系六个子系统的成熟与完善程度，我们把只存在市场要素体系和市场组织体系的市场经济，称为“弱式有效市场”；把在此基础上又逐步健全了市场法制体系和市场监管体系的市场经济，称为“半强式有效市场”；把进一步建立、完善了市场环境体系与市场基础设施的市场经济，称为“强式有效市场”。而我们在此章节需阐明的，主要是与“有效市场三层次”理论相对应的“有为政府三类型”理论，即有为政府也存在“弱式有为政府”“半强式有为政府”和“强式有为政府”三种类型。

在第三章《资源稀缺与资源生成》中，我们谈到世界各国的现实经济运行中存在三类资源——可经营性资源、非经营性资源和准经营性资源。在第四章《政府双重属性》中，我们谈到可经营性资源对应现实中的产业经济，政府应采取“规划、引导；扶持、调节；监督、管理”的原则去配套政策；非经营性资源对应现实中的民生经济，政府应采取“基本托底、公平公正、有效提升”的原则去配套政策；准经营性资源对应现实中的城市经济（狭义范畴），政府应采取“参与市场竞争，维护市场秩序，遵循市场规则”的原则去配套政策。在第五章《区域政府竞争》中，我们谈到政府存在广义范畴竞争和狭义范畴竞争：广义范畴竞争中，政府通过配套政策推动可经营性资源竞争，可提高产业经济活力，使其协调发展，从而提升本区域产业经济发展水平；政府通过配套政策推动非经营性资源竞争，可促进民生经济增长，维护社会稳定，优化本区域的投资发展环境；政府通过配套政策推动准经营性资源竞争，可推进城市经济投资、开发、建设，促进本区域社会经济全面可持续发展。

与上述分析相对应，我们可以把有为政府也划分为三类：第一类，只关注非经营性资源（即与社会民生相关的社会公益资源）的调配及相关政策配套的政府，可称之为“弱式有为政府”。这类政府将自身职能只局限于基本的社会公益保障，而对可经营性资源的调配和配套政策问题认识不清，无所作为，对准经营性资源竞争的参与和配套政策问题界定不清，举措不明。第二类，只关注非经营性资源和可经营性资源的调配及相关政策配套的政府，可称之为“半强式有为政府”。这类政府除履行社会保障等基本公共职能外，对市场运行状态也予以关注。在市场运行失灵时，这类政府能运用政策措施，调动有效需求或有效供给，进行宏观调控和干预，防止经济陷入过度低迷，带来重大损失与破坏；同时，这类政府能够制定经济战略，规划、引导产业布局，扶持、调节生产经营，以公开、公平、公正原则监管市场竞争，调控物价，控制失业率，以促进总供给与总需求的动态平衡。但其对准经营性资源仍认识模糊，界定不清，政策不明，措施不力，效果不佳。第三类，不仅关注非经营性资源和可经营性资源的调配与政策配套，而且参与、推动准经营性资源的调配和政策配套的政府，被称之为“强式有为政府”。这类政府在经济发展中发挥着导向、调节、预警等作用，依靠市场机制，以规划、投资、消费、价格、税收、利率、汇率、法律等手段，开展理念、制度、组织和技术创新。其通过有效调配可经营性资源，提升经济发展环境；通过有效调配非经营性资源，提升经济发展活力与协调性；通过有效调配准经营性资源，形成领先优势，促进社会经济全面、科学、可持续发展。强式有为政府模式是各国参与全球市场体系竞争的制胜路径。

二、政府超前引领

我认为，强式有为政府应该做好超前引领。企业做企业该做的事，政府则做企业做不了、做不好的事。二者都不能缺位、虚位。政府的超前引领，就是遵循市场规则，依靠市场力量，做好产业经济的引导、调节、预警，城市经济的调配、参与、维序，民生经济的保障、托底、提升。这需要政府运用规划、投资、消费、价格、税收、利率、汇率、法律等手段，进行政策、理念、制度、组织、技术创新，有效推动供给侧或需求侧结构性改革，形成经济增长的领先优势，推动科学、可持续发展。

由此可见，政府超前引领的前提是依靠市场机制，即市场决定资源配置。政府超前引领的原则是政府对产业经济发挥引导、调节、预警作用，对城市经济发挥调配、参与、维序作用，对民生经济发挥保障、托底、提升作用。政府超前引领的手段是规划、投资、消费、价格、税收、利率、汇率、法律等，并以此开展理念、制度、组织、技术创新。政府超前引领的目的是推动供给侧或需求侧结构性改革，形成经济增长的领先优势，实现科学、可持续发展。

在理论上，政府超前引领与凯恩斯主义政府干预的本质区别是：第一，行为节点不同。政府超前引领主要体现为事前的顶层设计、规划、布局，与凯恩斯主义的事中、事后干预不同，产生的政策效果也不一样。第二，调节侧重点、政策手段不同。凯恩斯主义的侧重点在于需求侧，而政府超前引领的侧重点在于政府对产业资源、城市资源、民生资源的引导、调节和监督；凯恩斯主义主要运用财政政策干预经济，政府超前引领的政策手段则是全方位、全过程的，且在不断创新发展。第三，也是更重要的是，政府的职能角色不同。超前引领理论提出，政府是市场竞争主体之一，成熟的市场经济是“强式有为政府＋强式有效市场”，政府在市场经济中的竞争作用不可忽视；而凯恩斯主义在实践中试图发挥政府干预的作用，但在理论上仍然把政府置于市场之外，这种不彻底的市场理论和政府经济行为导致了凯恩斯主义理论及其实践的局限性。第四，运行模式不同。古典经济学和新古典经济学最主要的特征是市场（看不见的手）、侧重供给（商品、价格、供给调节），凯恩斯主义经济学的最主要特征是政府干预、侧重需求（投资、消费、出口三驾马车拉动）。而政府超前引领理论与古典、新古典经济学和凯恩斯主义经济学既有联系又有区别，其运行模式是，政府引领（干预）与侧重供给相结合，既秉持市场决定资源配置的经济原则，又要求政府在其中发挥引导、调节、监督的作用。

在实践层面，当前世界各国多数正处于经济转轨、社会转型或探索跨越“中等收入陷阱”的关键时期，通过政府超前引领促进产业转型、城市升级，成为世界各国探讨的发展路径之一。以2010年前后我在广东省佛山市任市委书记、市长的经历为例，下文尝试探讨政府超前引领的具体举措。

2009年，佛山市面积3797.72平方公里、常住人口687.47万人，地区生产总值4852.88亿元人民币，在中国大中城市中排名第11位，人均国内生产总值为72167元人民币（当年约1.1万美元），产业发展进入工业化后期和后工业化初期。在产业转型、城市化加速、国际化程度提升的新形势下，如何加快产业转型和城市升级，对佛山来说是十分迫切的问题。佛山市政府结合实际，深入调研，先行先试，探索出运用政策措施促进产业转型、城市升级的五种路径。

第一，“双转移”和“腾笼换鸟”。佛山市政府积极实施“双转移”（即产业转移和劳动力转移）战略，运用银行贷款、政府贴息、金融担保等政策措施，推进“三个一批”政策，实现“腾笼换鸟”，引领产业加快转型。所谓“三个一批”，具体举措如下：

一是关转一批，即政府加快淘汰落后产能，关停或整治了污染大、能耗高的陶瓷、水泥、漂染、铝型材熔铸、玻璃等行业累计1200多家企业，其中直接关停高能耗、高污染企业649家。同时，政府引导劳动密集型企业向后发地区转移，近年，佛山市约有460个项目转移到广东省一些山区市的产业园区，既为佛山的产业转型升级腾出了发展空间，又为转入地的经济发展注入了动力。

二是提升一批，即政府促进信息化与工业化融合，服务业与制造业配套，推动传统产业向重型化、创新化、高端化转型。以陶瓷产业为例，2007年佛山全市有400多家生产企业，经过三年改造提升，保留的50家企业全部实现清洁生产和生产工艺再造，从生产基地发展为多功能基地，包含总部和会展、研发、物流及信息中心等。这三年期间，佛山市陶瓷产量减少40％，但产值、税收增长33％，能耗下降25％，二氧化硫排放量减少20％。

三是培植一批，即政府通过招商选资，主攻光电、新材料产业和现代服务业，培育了新医药、环保、电动汽车产业，促进了新能源（太阳能光伏）、新光源（液晶显示器）等一批新兴产业的迅速成型。这些举措有效降低了传统产业的比重，佛山市也成为国家新型工业化产业示范基地和国家级电子信息（光电显示）产业示范基地。同时，借助“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村居）改造，佛山发展新城市、新产业、新社区，既提高了土地利用效率，又促进了产业转型、城市转型和环境再造。

第二，引进大项目、促进产业升级。佛山市政府在推进产业转型、城市升级的过程中，注重招商引资，采用政策措施推动金融投资（如私募股权投资、风险投资等），重点瞄准战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业的龙头项目，通过投资、引进具备国际水平的大项目，迅速培育新的产业集群，抢占产业发展的战略制高点。如通过引进奇美电子平板显示模组项目，吸引芯片、面板、模具、塑料等上游配套厂商以及下游的电视整机厂商前来投资，形成液晶平板显示器的完整产业链，带动佛山市家电产业升级；通过引进彩虹有机液晶显示屏项目，带动第三代显示器产业发展；通过引进一汽大众项目，带动整个汽车配件制造业向产业集群和完整的产业链条发展。

这一时期，佛山市引进了世界500强企业中47家的投资项目87个，国内500强企业中99家的投资项目167个，形成了一批在国内同行业中具备龙头地位的骨干企业，在技术、标准和品牌上均有引领示范作用，这有效提升了佛山市的产业结构和城市发展水平。

第三，推动科技进步、自主创新。这一时期，佛山市有工商登记注册企业34.7万多家，其中工业企业超过10万家，但亿元以上产值企业只有2200多家，亿元以下产值的中小企业占了99％以上。鉴于这种产业结构状况，佛山市政府促进金融、科技、产业融合发展，不断创新，制定了夯实基础、创造品牌、注册专利、制定标准、输出品牌的引导和激励政策，鼓励和支持企业自主打造行业标准、国家标准乃至国际标准，形成自己的核心技术，以自身的品牌、专利、标准为依托，委托其他企业为佛山企业做贴牌生产。

这一时期，佛山市政府每年拿出10亿元资金，通过直接奖励的方式引导企业加强科技投入、自主创新。2008年，这一举措带动企业投入220多亿元，增长47％；2009年，在国际金融危机的影响下，仍然带动企业投资308多亿元，增长39％。通过这类政策措施，佛山市政府推动科技进步、自主创新，引领产业转型、城市升级，使佛山成为“建设创新型国家十强市”“中国品牌经济城市”和“中国品牌之都”，成为广东省地级市中唯一的国家驰名商标和著名品牌示范城市。2010年前后，佛山累计专利申请量达到13万件，专利授权量8.6万件，均位居中国地级市第一，拥有中国驰名商标42件、中国名牌产品65个，在中国大中城市中排名第四位。

第四，运用金融政策，建设产业高地。佛山市政府借助资本力量和金融政策手段，促进企业与资本市场有效结合，做大做强。对内，佛山实施了三项金融发展计划：一是通过推动企业上市的“463”计划¹，使佛山的上市企业从2007年的13家增加到2010年的26家，并形成了由102家企业组成的上市梯队。同时，政府支持企业并购也促进了产业转型升级。二是通过培育股权投资基金、中小企业担保基金、人才基金等，推动实业与金融的有效对接。这一时期，佛山共有各类基金15支，股权投资基金规模约12亿元，其中地方政府投入的引导资金为1.26亿元，带动民间资本约11亿元，加快了企业在中小板、创业板的上市步伐，准备申报的企业有45家，辅导改制或拟改制的企业有30多家。三是通过金融创新，如发展村镇银行、小额贷款公司等，为产业转型、升级发展提供金融支撑。(www.xing528.com)

对外，借助联合国工业发展组织将佛山确立为中国唯一的产业集群与资本市场有效运作示范城市的契机，佛山市积极引入外来银行进驻位于佛山的广东省金融高新技术服务区。这一时期有28个项目签约进驻，总投资65.79亿元。仅2009年10月开始实施《〈内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排〉补充协议六》²以来，就有四家港资银行进驻佛山。这些举措使企业的转型升级获得资本市场的有力支持，同时帮助企业建立起与国际接轨的管理机制，尤其使民营企业建立起现代企业制度，实现转型发展，形成新的活力。民营经济对全市经济增长的贡献率达到61.8％。

第五，推动“四化融合，智慧佛山”建设。佛山市政府紧跟全球信息技术革命和建设智慧城市的浪潮，通过金融政策手段，推动“四化融合，智慧佛山”建设，引领城市未来发展，这成为贯穿佛山市“十二五”时期产业转型升级的战略突破口。其具体举措如下：

一是促进信息化与工业化融合，大力培育与信息化相关联的光电显示、射频识别技术，以及物联网、工业设计、服务外包等新兴产业，改造、提升传统产业。如顺德区龙江镇有1700多家家具企业，产值超亿元的企业才几家，而维尚集团采用三维视觉效果技术，提供个性化定制，改变传统家具企业“以货待购”的销售模式，变买方市场为卖方市场，仅两三年销售规模就超过了3亿元。又如美的集团用物联网技术将家用电器改造提升为智能家电，取代了传统家电，带来了家电产业的新革命。

二是促进信息化与城镇化融合，积极探索推进电信网、电视网、互联网三网融合，发展智能交通、智能治安、智能城管、智能教育、智能医疗、智能文化、智能商务、智能政务等智能服务和管理体系，形成无处不在的“U佛山”，促进城市实现从管理到服务、从治理到运营、从局部应用到一体化服务的三大跨越，使佛山市成为宜居、宜商、宜发展的智慧家园。

三是促进信息化与国际化融合。在微观层面，政府引导企业以物联网、互联网和射频识别等信息技术为依托，建立国际化的研发、生产、销售和服务体系，提高开拓国际市场的能力，如依托物联网把佛山打造成为陶瓷、家电的国际采购中心。在宏观层面，政府通过建设跨部门、跨行业、跨地区的“电子口岸”即大通关信息平台，为企业提供电子支付、物流配送、电子报关、电子报检等“一站式”通关服务，为企业进入国际市场铺就了“高速公路”。

2010年上半年，佛山市地区生产总值达2651亿元，增速13.8％，且先进制造业、高新技术产业和现代服务业比重不断提高，逐渐具备现代产业体系的优良结构，形成向先进城市发展的趋势。佛山市的实践证明，政府有效运用政策措施进行超前引领，是促进地方产业转型、城市升级的制胜路径，能够有力促进区域经济的科学、可持续发展。³

三、创新就是竞争力

对于社会经济发展，强式有为政府需要超前引领；政府超前引领是区域竞争与发展的关键。而竞争需要创新，创新就是竞争力，持续的创新就是持续的竞争力，政府创新是世界各国区域政府竞争的核心。从创新层次上来看，政府需要理念创新、组织创新、制度创新和技术创新。

首先，“理念超前引领”是区域经济发展处于要素驱动阶段时的重要竞争力。当区域发展处于要素驱动阶段时，世界各国的经济增长均主要依靠劳动力、土地和其他自然资源等生产要素的投入来实现。这是一种数量上的简单扩张，以拼资源、拼价格为主，容易产生过分掠夺生产要素、生产效率低下、技术滞后、资源枯竭、人才流失、社会矛盾激化等问题。因此，在这一阶段，发展的思路、方向和方式具有决定意义。先进理念决定着区域未来的格局与走向。区域政府的理念创新成为区域竞争焦点，这包括对区域三类资源的整体把握和调控，对区域未来发展战略的定位和发展模式的全面规划，以及在顶层设计层面解决好发展方式、发展动力等问题。因此，在区域经济发展处于要素驱动阶段时，做好理念上的超前引领，坚持三类资源的协调、绿色、开放式发展，将推动该区域经济的稳定、协调增长。

其次，“组织超前引领”是区域经济发展处于投资驱动阶段时竞争的关键。当区域发展处于投资驱动阶段时，世界各国区域竞争的主要手段都是扩大投资规模，以刺激经济增长。一方面，因为投资乘数效应的存在，投资能够促进经济成倍扩张，凯恩斯的有效需求理论也证明了这一点。因此，投资是提高有效需求、提升国内生产总值的重要手段，尤其是在区域经济低迷时期，政府可以通过加大投资力度来扭转经济下滑的态势，使经济走出低谷。但另一方面，如果片面追求投资的短期刺激效果，容易形成“投资饥渴”“投资依赖”，出现经济大起大落、技术创新能力落后等一系列症状。因此，在区域经济发展的投资驱动阶段，组织管理创新成为关键，即政府需要规范对区域三类资源的投资、管理，强化组织快速反应的能力，贴近市场，服务企业，发展网络结构和矩阵结构，减少管理层级，以更高的效率和更强的灵活性，有效提升投资效果。因此，在区域经济发展处于投资驱动阶段时，做好组织管理层面的超前引领，是区域经济稳定有序发展、赢得区域间竞争的关键。

再次，“制度与技术超前引领”是区域经济发展处于创新驱动阶段时的竞争制胜点。创新驱动阶段是经济发展最具爆发力的阶段，无论是三类资源的配置还是社会经济的发展均开始了从量变到质变的飞跃，社会经济的增长实现了全过程、全要素的突破。在这一阶段，技术创新是核心驱动力，制度创新则是技术创新的根本保障。技术创新催生新业态、新产品、新产业、新模式；制度创新保障和促进科技、金融、产业的融合与创新：它们共同构成了创新驱动模式的可持续性。因此在这一阶段，做好技术与制度的超前引领成为区域竞争的重要手段。

最后，“全面超前引领”是区域经济发展处于财富驱动阶段时竞争的必然选择。如果世界各国区域经济的发展确实沿着要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动的轨迹前行，那么在财富驱动阶段，个人创造性将充分发挥，人的工作生活将获得全面平衡，三大产业的发展将日新月异，社会整体的资源和环境意识将越来越强，新的经济发展模式和个人成长模式将不断推陈出新。而这不仅需要政府进行理念创新、组织创新、技术创新和制度创新，而且需要实现全面超前引领，科学、有序地配置区域三类资源，以保障区域竞争的长久优势。因为这一阶段的经济发展是灵活、迅捷、多样的，它要求政府的制度、政策、措施与其相协调，只有如此，区域政府才能把握住财富驱动时代的脉搏，引领价值导向，保持经济活力的延续。因此在这一阶段，做好全方位、全过程、全要素的持续创新和超前引领将是区域竞争的必然选择。

四、重新认识政府失灵

如前所述，亚当·斯密在《国富论》中提出“看不见的手”和“守夜人政府”理论，被古典经济学、新古典经济学发扬光大。凯恩斯面对英国经济萧条、工人失业和1929—1933年美国乃至世界的经济大危机，提出了国家干预经济的系列主张与具体措施，从此政府对经济的干预调节成了西方国家的重要政策，并被后凯恩斯主义扩大化。上世纪70年代末，西方国家经济陷入滞胀，菲利普斯曲线难以解释失业增加、经济停滞不前和高通胀率并存的滞胀现象，“政府失灵”的概念油然而生，并开始成为主流经济学研究的焦点问题。

政府失灵，又称政府失败或政府缺陷，按传统的经济学观点，是指个人对公共物品的需求得不到很好地满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说，政府作出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。传统经济学认为其主要表现形式包括：第一，由于行为能力和其他客观因素制约，政府干预经济活动达不到预期目标。第二，政府干预经济活动达到了预期目标，但效率低下，或者说成本昂贵，导致资源并未得到充分有效的利用。第三，政府干预经济活动达到了预期目标，也有较高的效率，但都带来不利的、事先未曾预料到的副作用。第四，某些外部性问题或国际性经济贸易问题，一国政府无能力解决，如核利用中的污染问题、国际贸易纠纷问题等。传统经济学认为政府失灵的主要原因包括：第一，公共决策过程中的缺陷导致公共政策低效甚至偏离公共目标；第二，公共政策执行的低效率引起了政策失灵；第三，公共政策自身的不确定性导致干预失灵；第四，寻租造成了政府失灵；第五，政府在调控经济的过程中所固有的缺陷导致了政府失灵；等等。

在此，我不去评论上述观点正确或完善与否，而是尝试从实践出发，通过各国对三类资源的有效配置来分析、评估区域政府在资源配置、经济发展中扮演的角色和发挥的作用。

每个国家或区域都存在三类资源，而如何配置这三类资源则界定了有为政府的类型。如前所述，对非经营性资源（民生经济），政府的配套政策应遵循“公平公正、基本托底、有效提升”原则；对可经营性资源（产业经济），政府的配套政策应体现“规划、引导；扶持、调节；监督、管理”原则；对准经营性资源（城市经济乃至太空经济、海洋经济等），政府的配套政策应遵循“既是竞争参与者，又是调配、监督者”的原则。也就是说，国家或区域政府在配置三类资源的过程中，应根据各类资源的不同特点，配套相匹配的政策，促进社会经济的均衡、高速发展，而这类政策亦即政府行为，就是有为政府的应有之义。在此基础上，根据上述政府配套政策的完善与否，有为政府又可划分为弱式有为政府、半强式有为政府和强式有为政府。

政府在市场经济中应有所作为，然而在现实中存在三种政府失灵：一是“民生经济不足型”政府失灵。此类政府把民生经济当作一种负担，既没有基本托底，又没有有效提升，更没有考虑到公平、公正的民生基础对营造稳定、和谐、宜商、宜居、宜业、宜游的投资环境的重要作用。此类政府失灵是政府“缺知型”的失灵。二是“产业政策缺失型”政府失灵。它既包括对产业经济的“规划、引导、扶持”政策的缺失，又包括对产业经济的“调节、监督、管理”政策的缺失。区域政府如果缺乏上述两方面的政策，或者只偏重其中一类政策，就会出现放任自流或干预失当的状况。此类政府失灵是政府“错知型”的失灵。三是“城市建设空白型”政府失灵。比如缺少或几乎没有通过城市建设（基础设施软硬件的投资建设乃至智能城市的开发运营）促进区域经济增长的政策措施。或者存在某些基础设施的投资建设，但规模小，布局分散，政府既没有作为主体之一参与竞争，又没有作为主要监管者在其中发挥调节作用。又或者，政府参与竞争，但没有遵循市场规则，而是为了行政政绩，只负责投入，不在乎收益，只注重建设，不重视经营，只考虑公益性，而忽视效益性，这造成了城市基础设施大量耗损、城市建设低质运作、城市管理无序运行等问题。此类政府失灵是政府“无知型”的失灵。

世界各国的区域政府均具有准宏观和准微观的双重属性（世界各国政府在全球经济一体化运行中同样具有此双重属性），在市场经济体系中与企业一起成为双重竞争主体。政府如何通过理念、组织、技术和制度创新，做到超前引领，避免或减少政府失灵，从而形成现代市场经济中“有为政府＋有效市场”的最佳模式，是世界各国政府都需要面对的课题。我们应促进有为政府与有效市场的有机结合，助力全球经济全面、科学、可持续发展。