区域政府的经济竞争及城市建设导向

一、政府竞争的广义与狭义范畴

区域，是个相对概念。对于全球而言，一个国家就是一个区域；对于国家而言，一个城市就是一个区域。区域之间既有共性、相似性，又有个性、差异性。区域政府，通常指管理此一区域行政事务等的政府组织，拥有相对稳定的地域、相对集中的人口和区域治理机构。区域政府具有公共性和强制性特征。

区域竞争力，是指能支撑一个区域持久生存和发展的力量，即一个区域在竞争和发展的过程中，与其他区域相比较，所具有的吸引、争夺、占有、调控和转化资源的能力，以及争夺、占有和调控市场的能力，也就是其自身发展所需的优化资源配置的能力。简言之，它是一个区域发展所需的对资源的吸引力和对市场的争夺力。我们可以基于比较经济学的方法论，建立指标体系，来分析与评价区域竞争力，由此发现区域发展中的问题，找到提升竞争力的因素。其积极意义在于：通过研究如何提升区域竞争力，我们将创造竞争优势，为本区域经济发展优化资源配置，促进其科学、可持续发展。

区域资源或城市资源，从经济学的角度上去定义，正如我们在第三章《资源稀缺与资源生成》中论述的那样，有广义与狭义之分。广义的城市资源包括产业资源、民生资源和基础设施资源；狭义的城市资源就是指城市基础设施资源，包括基础设施硬件、软件的投资建设，以及更进一步的现代化智能城市的投资、开发及运作等。因此，广义的区域经济或城市经济包括产业经济、民生经济和以基础设施建设为主体的经济；狭义的区域经济或城市经济则专指基础设施投资建设。于是，区域政府竞争也就有了广义、狭义之别。

区域政府竞争，广义上包括对可经营性资源（产业经济）、非经营性资源（民生经济）和准经营性资源（城市经济）的竞争，狭义上则指对准经营性资源即基础设施投资建设等的竞争。对国家而言，稳定、发展和对突发事件的处置，是其三大任务。对各国区域政府而言，经济增长、城市建设、社会民生是其三大经济职能。区域政府履行其三大职能，对该区域已经和可能拥有的各类有形和无形资源进行经济学分类、配置资源、匹配政策措施，以及分析、比较区域政府竞争状况，这些举措的实质都是发现、创造、提升该区域的竞争力。

区域政府竞争主要分以下三大类：

第一类，民生经济竞争，主要涉及与社会民生相对应的资源——在市场经济中被称为非经营性资源，它以社会公共物品资源为主。包括经济（保障）、历史、地理、形象、精神、理念、应急、安全、救助，以及区域的其他社会需求。政府与之相匹配的政策原则应该是“社会保障，基本托底；公平公正，有效提升”。此类政策措施的完善，能维护社会协调稳定，提升和优化区域经济的投资、发展环境。

第二类，产业经济竞争，主要涉及与经济增长相对应的资源——在市场经济中被称为可经营性资源。它以产业资源为主，包括三大产业。由于经济地理和自然条件不同，各国三大产业的发展速率不一，各有侧重。但许多国家都精细发展第一产业，优化发展第二产业，加快发展第三产业，并不断产生成功案例。对此，政府与之相匹配的政策原则应该是“规划、引导；扶持、调节；监督、管理”。此类政策措施的完善，能促进市场公开、公平、公正，有效促进产业经济协调发展，提高社会的整体生产效率。

第三类，城市经济竞争，主要涉及与城市建设相对应的资源——在市场经济中被称为准经营性资源。它以城市资源为主，包括用于保证国家或区域的社会经济活动正常进行的公共服务系统和为生产、生活提供公共服务的软硬件基础设施，比如交通、邮电、供电供水、园林绿化、环境保护、教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视乃至更进一步的现代化智能城市的开发建设等。之所以称其为准经营性资源，是因为它们的开发和管理，既可由政府以提供公共物品的方式来实施——此时它是公益性的，是非经营性资源，属民生经济性质；也可由政府和企业借助市场来推动——此时它是商品性的，是可经营性资源，属产业经济性质。后一种情况下，城市资源的经营是由政府或企业在市场环境中开发、运营、管理，其经营情况既取决于政府的财政状况，又取决于市场的需求和民众的可接受程度。世界各国政府的实践，包括中国改革开放的成功经验告诉我们：为防范城市资源闲置浪费或城市建设管理低质无序的问题，各国区域政府都会把部分甚至大部分准经营性资源即基础设施投资建设项目放到市场环境下开发、经营和管理。此时，其载体，即基础设施建设项目的股权性质与结构，必须符合市场竞争规则；其运营，即基础设施建设项目的投资、经营、管理，必须通过市场竞争手段实现。由此，政府通过参与准经营性资源即城市经济的调配和竞争，推动城市建设和社会经济全面、可持续发展。

以上三类竞争，即对资源的优化配置和政策配套，是一个大系统，是政府与政府之间在一个大市场体系内的大竞争。因此，各国区域政府在对以上三类资源的调配是否有效、配套的政策措施是否完善上相互竞争，以此推动经济增长与发展。各国区域政府的竞争，既表现为在以上三类经济及其配套政策措施上的广义竞争，又表现为在第三类即城市基础设施软硬件投资建设乃至现代化智能城市开发建设项目及其政策配套措施上的狭义竞争。本书在不同章节阐述区域政府竞争，通常泛指广义竞争，但更集中论述的是狭义竞争。

二、政府竞争与企业竞争的联系和区别

企业之间的竞争主要表现为在产业经济中对产业资源配置的争夺；区域政府之间的竞争主要表现为在城市经济中对城市资源配置的争夺：二者相对独立，两个体系相辅相成。其联系与区别在于：

第一，竞争领域。企业是微观经济学的主体，企业竞争主要是在商品市场的竞争，以产业经济中的产业资源配置为主。以厂商为主体的市场均衡理论是传统古典经济学的主导理论。企业以追求利润最大化为前提，供给、需求、市场均衡价格、完全竞争市场、垄断竞争市场、寡头垄断市场、不同市场结构不同竞争策略等，是企业之间竞争的主要影响因素。企业竞争是区域政府竞争的前提和基础。区域政府则是中观经济学的研究主体，其相互竞争主要是在要素市场的竞争，以城市经济中的城市资源配置为主。要素市场包括土地、资本、人才、产权、技术和信息等软硬件市场。区域政府一是要掌握城市资源要素的数量、质量、结构、布局，二是要通过制定政策和制度来调控区域内城市资源要素的配置，吸引区域外资源要素，从而优化资源配置，提高区域竞争力。要素市场竞争影响着企业在商品市场的竞争。

第二，竞争手段。企业追求利润最大化，其主要手段是通过提高劳动生产率来有效影响成本、价格、供求、规模，以及通过优化企业资源配置促进成本最小化。区域政府则努力提高全要素生产率，以此促进区域经济可持续增长。对于区域政府而言，经过拼土地、拼项目、拼资本等有形要素的简单扩张后，资本边际报酬递减这一瓶颈使得粗犷式经济增长难以为继。在区域内所有有形要素的投入量保持不变时，区域政府还可以通过推动技术创新、优化资源配置、调整结构以及改善制度、组织、法律、环境等无形要素，为区域经济发展、城市建设注入新的驱动力。

第三，竞争路径。企业绩效以投入型增长为主导，其持续提高来自于企业生产要素的不断投入，包括资本、劳动、土地、技术、企业家才能等。企业投入的策略是，初期以数量型外延扩张为主，逐渐发展到质量型提升阶段，再到拓展型管理阶段，持续和有效的投入成为关键。区域政府绩效则以效率型增长为主导。从世界各国区域政府的发展实践来看，其区域经济增长路径经历过“要素驱动阶段”（也称“配置资源阶段”）、“投资驱动阶段”（也称“提高效率阶段”）和“创新驱动阶段”（也称“可持续增长阶段”）。区域政府通过优化组合资源要素，促进区域经济实现效率型增长。

第四，竞争导向。企业以扩大需求为导向。企业竞争需从市场需求出发，从需求量、需求结构到企业战略策略，能否适应市场需求是决定企业成败的关键。区域政府则以优化供给为导向。有效配置土地、资本、项目、技术、人才等有形资源要素的供给，有效调节规划、投资、消费、价格、税收、利率、汇率、法律等无形资源要素的供给，并通过理念、制度、组织、技术创新等手段促进供给侧结构性改革是区域政府发展经济、建设城市、改善民生的确定方向。

第五，竞争模式。企业采用ERP（企业资源规划）系统，对企业的物质、资金、信息、客户等资源进行有效的一体化管理，以帮助企业在物流、人流、财流和信息流等方面实现跨地区、跨部门、跨行业的有效协调与配置，从而以市场为导向，有效集成资源，快速调剂功能，提高生产效率，最终有效提高企业竞争力。区域政府则可通过DRP（区域资源规划）系统，有效调配区域内包括土地、人口、财政、环境、技术、政策等在内的各种资源要素，帮助区域政府以系统化的管理思想和手段，围绕区域规划和发展战略来布局，并根据对市场变化的判断，调配区域资源，提高区域竞争力，从而实现区域全要素生产率的最优化，乃至区域社会经济的可持续发展。

三、区域政府竞争的形式

由上可知，企业竞争是在产业经济中对产业资源配置的竞争，即商品市场中的竞争，区域政府竞争则是在城市经济中对城市资源配置的竞争，即以基础设施软硬件为主的要素市场中的竞争。企业之间的竞争和区域政府之间的竞争是现代市场经济中分属两个层面的竞争体系，二者相互独立又相互联系，共同构成现代市场经济中的双重竞争主体：首先，企业层面的竞争是市场经济中一切竞争的基础。企业竞争带动了区域政府间的竞争。区域政府竞争主要是在制度、政策、项目、环境等方面优化资源配置，属于企业竞争层面之上的另一种竞争，它反过来又影响、支撑和促进了企业的竞争。其次，企业竞争体系只存在于企业之间，任何政府都只能是产业经济／产业资源配置的规划、引导者，商品生产的扶持、调节者和市场秩序的监督、管理者，没有权力对企业微观事务进行直接干预。区域政府竞争体系只存在于区域政府间，区域政府需遵循市场经济规律，在城市资源配置、经济发展、城市建设、社会民生等方面展开项目、政策和具体事务的竞争，主要是以狭义的区域政府竞争牵引、带动广义的区域政府竞争。(www.xing528.com)

区域政府竞争的具体形式如下：

第一，项目竞争，主要有三类：一是国家重大项目，包括国家重大专项、国家科技支撑计划重大项目、国家重大科技基础设施建设项目、国家财政资助的重大工程项目和产业化项目。二是社会投资项目，比如高技术产业、新兴产业、装备制造业、原材料产业以及金融、物流等服务业。三是外资引进项目，比如智能制造、云计算与大数据、物联网、智能城市建设等。在实施各类项目的过程中，区域政府一则可以直接引进资金、人才和产业；二则可以凭借项目政策的合法性、公共服务的合理性来有效解决区域内筹资、征地等问题；三则可通过项目落地，引导开发区域土地、建设城市设施、扩大招商引资、带动产业发展、优化资源配置、提升政策能力，最终促进区域社会经济的可持续发展。因此，项目竞争成为各国区域政府的竞争重点、发展导向。项目意识、发展意识、效率意识、优势意识、条件意识、政策意识和风险意识，成为各国区域政府在市场经济中参与竞争的必然要求。

第二，产业链配套竞争。一般来说，每个区域都有自己的产业基础和特色——多数取决于本区域内的自然资源禀赋。如何保持和优化区域内的禀赋资源并汇聚区域外的高端资源？产业结构优化、产业链有效配置是其关键；向产业高端发展、形成产业集聚、引领产业集群是其突破点。区域政府的产业链配套竞争主要从两个方面展开：一是生产要素方面。低端或初级生产要素无法形成稳定持久的竞争力，只有引进并投资于高端生产要素，比如工业技术、现代信息技术、网络资源、交通设施、专业人才、研发智库等，才能建立起强大且具有竞争优势的产业。二是在产业集群、产业配套方面。区域竞争力理论告诉我们，以辖区内现有产业基础为主导的产业有效配套，能减少企业交易成本，提高企业盈利水平。产业微笑曲线告诉我们，价值最丰厚的地方集中在产业价值链的两端——研发和市场。培植优势产业，配套完整产业链条，按照产业结构有的放矢地招商引资，是区域可持续发展的重要路径。

第三，人才、科技竞争。这一领域的竞争最根本的是确立人才资源是第一资源、科学技术是第一生产力的理念；最基础的是完善本土人才培养体系，加大本土人才培养投入和科技创新投入；最关键的是创造条件吸引人才，引进人才，培养人才，应用人才。衡量科技人才竞争力的主要指标包括区域科技人才资源指数、每万人中从事科技活动的人数、每万人中科学家和工程师人数、每万人中普通高校在校学生数、科技活动经营支出总额、科技经费支出占国内生产总值比重、人均科研经费、科技拨款占地方财政支出百分比、人均财政性教育经费支出、地方财政教育支出总额、高校专任教师数等。各国区域政府通过努力改善、提高相关指标来提高本土的人才和科技竞争力。

第四，财政、金融竞争。区域财政竞争包括财政收入竞争和财政支出竞争。财政收入增长的主要途径是促进经济增长、提高税收；财政支出包括社会消费性支出、转移性支出和投资性支出，其中最主要的财政支出竞争发生在投资性支出领域，包括政府的基础设施投资、科技研发投资、政策性金融投资（支持急需发展的产业）等。财政投资性支出是经济增长的重要驱动力。在财政收支总体规模有限的情况下，各国区域政府积极搭建各类投融资平台，最大限度地动员和吸引区域、国内乃至国际各类金融机构的资金、人才、信息等金融资源，为本区域经济发展、城市建设、社会民生服务。区域政府在各种优惠政策上也展开相互竞争，如财政支出的侧重、吸纳资金的金融手段等。

第五，基础设施竞争。如前所述，这一领域的竞争包括城市基础设施的软硬件建设乃至现代化智能城市的开发运用等。基础设施硬件包括高速公路、铁路、港口、航空等交通设施，电力、天然气等能源设施，光缆、网络等信息化平台设施，以及科技园区、工业园区、创业孵化园区、创意产业园区等工程性基础设施；基础设施软件包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化、社会福利等社会性基础设施；智能城市开发包括大数据、云计算、物联网等智能科技平台。一个区域的基础设施体系支撑着该区域社会经济的发展，其主要包括三种类型：超前型、适应型和滞后型。区域基础设施的供给如能适度超前，不仅将直接增强区域竞争力，而且能创造优质的城市结构、设施规模、空间布局，使市场竞争中的企业减少成本，提高生产效益，从而促进产业发展。区域基础设施的完善程度将直接影响区域经济发展的现状和未来。

第六，环境体系竞争。这里的环境主要指生态环境、人文环境、政策环境和社会信用体系等。发展投资与保护生态相和谐，吸引投资与政策服务相配套，追逐财富与回报社会相契合，法制监督与社会信用相支撑，等等，均是区域政府竞争必需、必备的发展环境。良好的环境体系建设成为区域政府招商引资、开发项目、促进经济持续发展的成功秘诀，这已被海内外成功区域的经验所证明。

第七，进出口竞争。在开放型的国际经济体系中，世界各国的区域进出口竞争成为影响区域竞争力的一个重要环节。它主要体现在四个层面：一是在加工贸易与一般贸易的发展中，各国区域政府力图减少加工贸易占比，提高一般贸易比重，以增强区域商品和服务贸易的原动力；二是在对外投资上，各国区域政府力图推动企业在海外布局，竞争海外项目，以促使本区域的利益布局和市场链条延伸至海外；三是在资本输出上，各国区域政府力图推进资本项目可兑换，即在国际经常项目投资便利化的情况下，采取各项措施促进货币资本流通、货币自由兑换便利化等；四是在进口方面，尤其是对高科技产品、产业、项目的引进，各国区域政府全面采取优惠政策措施，予以吸引、扶持甚至不惜重金辅助其投入、布点和生产。进出口竞争的成效是影响世界各国区域经济增长的重要因素之一。

第八，政策体系竞争。它分为两个层次：一是区域政府对外的政策体系；二是区域政府对内出台的系列政策。国家与国家之间也是一样。由于政策本身是公共物品，具有非排他性和易效仿性的特点，因此，有竞争性的好的政策体系一定包含以下特征：一是求实性，即符合实际的，符合经济、社会发展要求的；二是先进性，即有预见性的、超前的、有创新性的；三是操作性，即政策是清晰的、有针对性和可实施的；四是组织性，即有专门机构和人员负责和执行的；五是效果导向性，即有检查、监督、考核、评价机制，包括发挥第三方作用，有效实现政策目标。世界各国区域政策体系的完善程度对区域竞争力的影响也极大。

第九，管理效率竞争。区域政府的管理效率是其行政管理活动、速度、质量、效能的总体反映。它包括宏观效率、微观效率、组织效率、个人效率四类。就行政的合规性而言，区域政府在管理效率竞争中应遵循合法性标准、利益标准和质量标准；就行政的效率性而言，区域政府应符合数量标准、时间标准、速度标准和预算标准。区域政府的管理效率竞争本质上是组织制度、主体责任、服务意识、工作技能和技术平台的竞争，发达的区域政府运用“并联式”“一体化”的服务模式，已经在实践中开创了管理效率竞争之先河。

区域政府竞争主要表现为上述九个方面的具体竞争，其实质是要在配置城市资源的过程中解决以下问题：对可经营性资源（产业经济），应采取什么政策以增强企业活力？对非经营性资源（民生经济），应采取什么政策以创造良好环境？对准经营性资源（城市经济），应采取什么参与方式、遵循什么规则、配套什么政策以实现本区域可持续增长？可见，区域政府竞争的实质是有效配置三类资源的竞争，其重点是配置准经营性资源，即以基础设施投资建设为主体的狭义城市经济的竞争。

四、“用脚投票”选择区域政府

区域政府竞争能形成城市经济发展的规模效应、集聚效应和邻里效应。

城市经济的规模效应指该区域的经济总量达到一定规模和水平后，各生产要素的有机结合产生了“1+1>2”的效应，即城市经济的规模增长带来了经济效益和社会综合效益的提高。决定区域经济规模大小的因素，从区域政府层面来说，主要在于其对城市三类资源开发运用的政策安排和措施配套上，即：对可经营性资源（产业经济）采取什么政策来规划、引导、调节、扶持、监督、管理，以增强企业活力；对非经营性资源（民生经济）采取什么政策实现公平、公正、保障、提升，以优化投资环境；对准经营性资源（城市经济）采取什么政策，以促进可持续发展。其具体形式就是上一节所述的九个方面，它们最终决定着该区域的规模效应。也就是说，区域政府竞争决定着该区域的城市基础设施规模效应，人口规模效应及其带来的创业、就业规模效应，科技规模效应，资金规模效应，产业规模效应，市场开放度和贸易规模效应，以及政策效应和组织管理效应，等等。区域政府竞争能够形成并加强城市经济的正规模效应。

城市经济的集聚效应指该区域的各类经济资源和经济活动在空间上集中产生的经济效果和社会综合效果，以及由此产生的各类经济资源、经济活动向这一区域凝聚的向心力。它是城市经济得以不断扩大发展的基本因素。城市经济的集聚效应包括经济、文化、人才、科技、资金、交通基础设施和组织管理、政策措施等集聚效应。比如产业集聚效应包括：一是形成了垂直产业集群，促进了科技创新；二是延伸了产业链，形成了“资源→产品→废弃物→资源→产品”的良性循环、综合利用；三是实现了节能减排、生态环保，以及经济效益与社会综合效益的有机结合。产业集聚效应带来了成本优势，促进了分工与合作，区域内的企业共同享有产业品牌优势，因此企业的投资规模能不断扩大，战略管理水平不断提升，社会化服务体系日益健全；产业集聚发展更进一步促进了区域经济增长方式的转变，人才、土地、资金、技术、管理、服务等集聚优势形成辐射效应，加速工业化、城镇化、信息化进程，推动区域内各类资源的有效利用，促进经济可持续发展。区域政府要增强城市经济的集聚效应，应在九大竞争形式上赢得主动性。

城市经济的邻里效应指区域环境的特点可以影响人们的思想和行为选择。当人们普遍期望建立一个和谐、舒适、便利的环境，并力图在经济活动中以最小的代价换取最大的报酬时，区域环境的熏陶会促进这种情绪和经济行为的传递交流，这就是邻里效应。当然邻里效应包含有益的和有害的、良性的和恶性的、积极的和消极的。区域环境和社会综合发展水平也将直接影响邻里效应，这包括区域的经济、文化、人才、科技、资金、交通基础设施以及区域政府的组织效率、政策效率等。区域政府竞争在客观上有利于引导有益的、积极的、良性的邻里效应发挥作用。

因为区域政府竞争的存在，在开放型的社会经济体系中，就产生了投资者的生产要素流向选择即“用脚投票”¹问题。投资者在人、财、物流动上的选择将促使区域政府提供更优越的公共环境和公共服务。用脚投票是在选择城市、选择区域，实质则是选择区域政府、区域环境、区域服务等。区域政府对产业经济的规划、引导、扶助、协调、监督和管理，维护民生经济的公平公正、促其有效提升，对城市基础设施软硬件乃至智能城市开发运用的投资建设，以及对此三类经济开展前述九个方面的区域竞争，均能够有效提升区域品牌的吸引力。