政府的三大经济职能及城市治理的角色探析

一、区域政府的三大职能

传统经济学的市场理论有两个致命的缺陷：一是认为政府、市场、社会三者是各自独立的，从亚当·斯密开始至今，都把政府置于市场之外。二是认为政府的职能是单一的，只涉及公共事务职能，只为社会和民众提供公共物品，而不存在促进经济发展、参与城市基础设施建设竞争的职能。这些理论，严重影响了世界各国区域政府职能作用的发挥。

纵观世界各国，稳定、发展、对突发事件的处置，是其三大根本任务。

纵览各国区域政府，经济发展、城市建设、社会民生，是其三大经济职能。在中国改革开放的过程中，各级区域政府作出了努力探索、发挥出积极作用就是例证。

首先，关于经济发展，很多区域政府作出了卓有成效的探索。早在2005年，中国广东省佛山市顺德区的区域生产总值就达到601亿元人民币，第二产业占比为61％，而其中家用电器和家用电子产品又占其工业总产值的70％，并且家电行业主要由美的、科龙、格兰仕三家巨头垄断。面对这一状况，为避免因单一产业、个别企业经营不善而引发区域性经济危机的风险，顺德政府结合实际，科学地提出并实施了“三三三”产业发展战略：引导和扶持第一、第二、第三产业协调发展；在每一个产业中，引导和扶持三个以上的支柱行业；在每一个行业中，引导和扶持三个以上的龙头企业；完善产业链，形成产业集群，促进可持续发展。¹面对大量中小微企业成长过程中基础不强、资金短缺等问题，顺德政府创新思维，设立中小微企业信用担保基金，即区域政府安排定额财政专项资金，与专业担保机构和商业银行联手合作，为那些因缺乏足够抵押物而难以从银行获取贷款的成长型中小微企业提供担保和贷款。²实践证明，顺德政府在经济领域的引导、调节和预警，促进了区域第一产业精细发展、第二产业优化发展、第三产业加快发展，促进了传统产业的改造提升、新兴产业的培植壮大和高新技术产业的迅猛成长，形成大中小企业梯度发展、产业集群优势互补的态势。至今顺德仍然在中国2800多个县域经济体中保持着领头羊的地位。

西方发达国家也在加大力度引导、促进和调节产业经济发展。“美国制造业创新网络计划”（NNMI）就是美国实施其“再工业化”战略的重要举措之一。在国际金融危机后，美国发布了《重振美国制造业框架》，通过了《美国制造业促进法案（2010）》；2011年6月启动了“先进制造业伙伴计划”（AMP）；2012年3月启动了NNMI，由多个具有共同目标、相互关联但又各有侧重的制造业创新研究院（IMI）³负责——美国投入了10亿美元在全国各地率先建立15个IMI，2013年7月又进一步提出十年内使IMI达到45个，并在2015年财年预算案中推进实施。NNMI主要有以下特点：一是以国家战略目标为导向进行建设，根据区域和产业需求，相对独立地组织研发项目；二是以资源优化和再布局为核心，通过“自上而下”和“自下而上”的结合实现已有创新资源的整合；三是以公私合作为保障，联邦政府提供相对稳定的前期支持，大学、私营机构等跟进，配套资金；四是以网络化治理为支撑，每个IMI链接区域、联邦和国际创新资源，NNMI通过建立领导理事会总体推动IMI之间的协调合作。由此，在政府与市场的接续中，在优化政府投资与协调多方利益关系的过程中，政府发挥了投资引导作用，实现了杠杆效应，引领了产业研发方向，促进了高端制造业布局，加速了创新和商业化进程。

除了美国，英国的“知识转移伙伴计划”（KTP）也值得关注。该计划2003年出台，通过支持企业和学术机构之间的伙伴关系，以掌握一定知识和技术的人才为媒介，实现知识、技术、技能从研究机构向企业转移，从而帮助企业提升创新能力。KTP的资金既来源于政府和公共机构的公共资金，又来自于企业的配套资金，KTP设立资金申请标准和审批程序，确立实施和验收评价体系。KTP拓展了对企业提供的服务，带动了企业的创新投入，整合了来自人才、企业、机构等的创新资源，促进了产业结构的提升与发展。

其次，关于城市建设，区域政府也大有可为。截至2006年，中国广东省佛山市借助改革开放之势，用3倍的建设用地增加率换取了30倍的经济增长，同时也直面严峻现实——土地供需矛盾凸显已成为未来城市发展的主要瓶颈。佛山政府在实践中不断摸索，于2007年出台《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》（简称《三旧改造》），2009年出台《佛山市“三旧”改造专项规划（2009—2020）》，正式推出全市“三旧”用地25.3万亩⁴，按照“政府出政策，所有者（使用者）出土地，开发商出资金”的市场化改造模式，头三年就成功引入社会资金357亿元人民币，启动“三旧”改造项目730个，项目占地约3万亩，新增建筑面积达2399万平方米。“政府推动、市场运作、企业参与”的城乡“三旧”改造，迅速改善了区域建设面貌，大大提升了土地使用效率，同时促进了土地利用结构和产业结构的调整与完善，被广东省和国家推广为“佛山经验”⁵。紧接着，2010年，佛山政府提出“四化融合，智慧佛山”发展规划，以信息化带动工业化，以信息化提升城镇化，以信息化加快国际化，全面提升佛山的城市综合竞争力。通过大力发展智能交通、智能环保、智能土地监控、智能治安、智能城管、智能教育、智能医疗、智能文化、智能商务、智能政务等，佛山政府全面实现了城市安全、高效、便捷、绿色、和谐的目标，推动了区域的工业化转轨，加速了城市化进程，提升了国际化程度。⁶

在城市治理的现代化的过程中，政府扮演着重要角色，这也是西方发达国家绕不开的话题。如德国“工业毒都”鲁尔区的涅槃即是一例。鲁尔工业区在为德国经济作出巨大贡献的同时也带来了严重污染，就如何治理污染问题，北威州和德国政府制定纲要，从1968年到1979年，再到1989年，漫长的“三部曲”——产业结构调整，发展新兴产业，工业遗产的生态改造、生态修复、环境改善之后，鲁尔区最终实现了区域文化传承、产业转型升级、基础设施改造、城市提升发展的统一，这个老工业区成为宜居、宜商、宜发展的新型城市工业区。

最后，关于社会民生，政府更责无旁贷。比如2016年，中国广东省政府提出的十件民生实事是：第一，巩固提升底线民生保障水平；第二，加大对困难弱势群体帮扶力度；第三，强化低收入住房困难群体住房保障；第四，改善农村生产生活条件；第五，改善基层医疗卫生服务；第六，促进教育资源公平均衡配置；第七，促进创业就业；第八，加强污染治理和生态建设；第九，强化公共安全保障；第十，抓好防灾减灾。⁷可谓件件具体，事事落实。

而始于上世纪70年代的韩国“新村运动”是另一经典案例。面对当时农民比例约占70％、农业一度处于崩溃边缘的现状，韩国政府提出开展复兴农业的新村运动，通过政策引导和物资支援，扶持农村建设项目上马，支持农协自办合作金融，全力推进新村建设，创造出闻名遐迩的“汉江奇迹”，实现了经济腾飞。韩国的经验对一国解决民生问题，尤其是城乡严重失衡问题具有典型意义。

二、区域政府的双重角色

上述区域政府的三大经济职能，实质上就是政府管辖本区域经济的三大使命，或者从经济学的角度来看，就是政府对本区域三类经济事务的一种管理，或称制度安排，也可以说是对本区域三类经济资源的一种调配，或称优化。总之，政府为实现这三大经济职能，需要配套相关政策，以求用最小的成本换取最佳的经济发展和社会稳定效果，使国家繁荣富强、广大民众安居乐业。

前面已经分析过，对第一类可经营性资源，即产业经济，或者说传统意义上的市场营商领域，区域政府应按照“引导、调节、监督”的原则去配套政策；对第二类非经营性资源，即公共物品，或者说社会公益事业，区域政府应按照“基本托底、公平公正、有效提升”的原则去配套政策；而第三类准经营性资源，即城市基础设施，在传统市场理论体系中，属于一个“模糊板块”或“交叉领域”——这正是我们突破传统经济学体系或传统政府治理方式的关键点。世界各国的经济发展从“要素驱动”走到“投资驱动”，目前正处于走向“创新驱动”的新阶段，当前现实经济运行中反馈出来的多种问题，并不全表现为“市场失灵”或“政府失灵”，而更多地体现出了传统经济学体系或传统市场理论的缺陷，以及现代经济学体系或现代市场理论的空白。

为实现上述三大经济职能，区域政府需扮演好双重角色：(www.xing528.com)

首先是区域政府的“准企业”或“准微观”角色。区域政府对可经营性资源即产业经济的规划、引导和扶持，以及对准经营性资源即城市基础设施投资运营的参与和竞争，使其成为本区域内非政府主体的集中代理，其通过理念创新、制度创新、组织创新和技术创新等方式，与其他区域展开竞争，以实现本区域经济利益最大化。此时，区域政府扮演着“准企业”“准微观”的角色。一方面，区域政府与企业表现出了行为目的、发展方式、管制因素和评价标准上的不同。但在另一方面，区域政府与企业又都是一定范畴内的资源调配者，它们都在一定范畴内实施内部管理，竞争机制在各区域政府之间和在各企业之间始终存在，并成为国家和企业二者发展的原动力，它们在产业经济领域都必须遵循市场经济规则——此时区域政府的区域管辖权转为了区域经营权，区域政府以区域利益最大化为中心进行资源调配，重点主要集中在城市基础设施项目的招商、开发、投资、运营和管理上。区域政府的行为除了受到政治约束外也受到经济约束，区域政府的有效作为能提升本区域的竞争优势，并率先实现本区域的经济转轨和社会转型。综上所述，“准”意味着不属于某个范畴，但却在一定程度上承担或具备了这个范畴的某些属性或职能。区域政府不是企业，但又在一定程度上具有企业的行为特征。因此区域政府兼具一定的“准企业”“准微观”角色。

其次是区域政府的“准国家”或“准宏观”角色。区域政府对可经营性资源即产业经济的调节、监督和管理，以及对非经营性资源即公共物品或公益事业的调配——“基本托底、公平公正、有效提升”，使其成为本区域国家政府的集中代理，其通过规划、投资、消费等手段，价格、税收、利率、汇率、法律等体系调控经济，通过提供社会基本保障、公共服务等方式维护社会稳定。此时，区域政府扮演着“准国家”或“准宏观”的角色，即区域政府代理国家政府，以其被授予的公共性和强制力，履行本区域的政治职能、经济职能、城市职能和社会职能等。就经济发展、城市建设而言，区域政府的职责有：研究和制订本区域经济社会发展的中长期规划；促进本区域总供给与总需求的动态平衡；执行国家经济政策、制定区域产业政策和技术政策；大力投资基础设施建设；提供公共物品和服务；有效调节收入分配与再分配；既保持本区域经济总量增长、结构动态平衡、城市有效提升，又维护本区域市场规则、秩序，调控物价，控制失业率，促进社会和谐、可持续发展。在实际运行中，区域政府的“准国家”或“准宏观”角色又重点体现在财政收支活动上。收入方面，区域政府利用财政税收收入、转移支付收入、股权收入和其他收入，维持自身运转和履行各项职能。支出方面则主要包括以下几类：以财政购买形式安排的社会消费性支出，包括行政管理费、国防安全费、科教文卫事业费以及工交商农部门事业费等；以政府投资方式安排的财政投资性支出，包括基础设施投资、科技研究发展投资、政策性金融投资（支持急需发展的产业）等；主要由社会保障支出和财政补贴支出等组成的转移性支出。社会消费性支出和财政投资性支出作为购买性支出，直接影响社会资源和各类要素的调配，其规模和结构大致体现出区域政府直接介入资源调配的力度和范围，反映出区域政府在一定时期直接调节社会资源的能力以及对社会经济等的影响程度；转移性支出则间接影响着社会资源和各类要素的调配，并辅助社会公平政策的实施。⁸

最后，区域政府的双重角色是辩证统一的。区域是个相对概念：对于全球而言，每个国家就是一个区域；对于国家而言，每个城市就是一个区域。各国区域政府的双重角色有其自身的内在属性：一是政府的制度供给。它包括政府的政策供给和法规供给等，目标是保障各类公共物品和公益服务得以公平、公正、有效地实施。二是政府的经济调节。它包括政府对产业发展的扶助和对城市基础设施建设的投入等，目标是有效引导产业转型升级和城市现代化发展，促进该区域经济社会的科学、协调、可持续进步。可以说，区域政府的双重角色是辩证统一的。正是这种双重角色，修正了传统经济学体系或传统市场理论的缺陷，书写了现代经济学体系和现代市场理论的新篇章。现代市场理论告诉我们：企业是产业经济中的主要市场竞争主体，区域政府是城市经济中的主要市场竞争主体。现代经济学体系的发展也已揭示，除了以企业为研究对象的微观经济学和以国家（或全球）为研究对象的宏观经济学，还应该有以区域政府为研究对象的中观经济学。

三、市场竞争的双重主体

综合上述分析，我们可知：

首先，区域政府参与竞争具有外在可能性。我们知道，区域政府管理职能的公共性主要体现在税务、工商、公安等监管措施上，这是保证区域公共开支、维护区域市场与社会稳定所必需的，其公开、公平、公正性是由立法、司法、行政等手段保障的；区域政府管理职能的强制性则主要表现为立法、司法、行政三项超经济性强制权，以及财权、事权等经济性强制权。从外在看，区域政府的管理职能体现在经济发展、城市建设、社会民生三大经济领域；而实质上，此管理职能是区域政府对其区域内已经和可能拥有的各类有形资源与无形资源的有效调配。世界各国的管理实践和中国改革开放的成功经验都告诉我们，各区域政府在确保本区域社会公益服务和公共物品供给“基本托底、公平公正、有效提升”的基础上，为防范城市资源尤其是城市基础设施闲置浪费，或“只投入、不收益；只建设、不经营；只注重公益性、忽视效益性”而造成基础设施大量耗损或城市建设低质运作、城市管理无序进行的问题，都会在局部或大部分领域，通过市场机制投资、开发、管理城市基础设施这一准经营性资源。在这“准经营性”向“可经营性”转变的过程中，城市基础设施投资的载体，即基础设施项目公司的股权结构及其性质（如独资、合资、合作、股份制甚至国有民营等）的确立就必须符合市场规则；城市基础设施投资的资本运营——不管是通过BOT、PPP之类特许经营的方式，还是通过上市并发行债券、股票的方式以促进基础设施建设项目做强做大，都必须通过市场竞争。“政府推动、社会参与、市场运作”的方式，从一开始就使得各区域政府参与城市经济建设与发展的竞争具有了外在可能性。

其次，区域政府参与竞争具有内在必然性。一方面，区域政府对非经营性资源即公共物品或公益事业实施的“基本托底、公平公正、有效提升”政策和对可经营性资源即产业经济实施的“调节、监督、管理”政策，使其成为本区域内国家政府的集中代理。区域政府通过社会基本保障、公共服务等方式维护稳定，通过规划、投资、消费、价格、税收、利率、汇率、法律等手段调控经济。在实际运行中，区域政府主要利用财政收支活动来实现其公共性和强制力。此时，区域政府扮演着“准国家”“准宏观”的角色。另一方面，区域政府对准经营性资源即城市基础设施投资运营的参与和竞争，以及对可经营性资源即产业经济的“规划、引导、扶持”，使其成为本区域内非政府主体的集中代理。区域政府通过各种创新方式与其他区域展开竞争，并以区域利益最大化为中心进行资源调配，重点集中在城市基础设施建设项目的招商、开发、投资、运营和管理上。它与企业一样都是一定范畴（城市经济或产业经济）内的资源调配者和参与主体，市场竞争机制成为其发展的原动力，市场规则成为其必须遵循的行为准则。因此，此时的区域政府扮演着“准企业”“准微观”的角色。区域政府的双重角色以及由此生发的各区域竞争力，深深地表明区域政府参与竞争具有内在的必然性。

最后，市场竞争存在双重主体。通过对区域政府经济活动的分析，我们能够重新定位区域政府的三类经济职能，在经济学上区分三类区域资源配置的方式，有效确立政府与企业在城市经济或产业经济中的不同主体地位，探索、研究区域政府在微观和宏观层面的双重角色与特殊作用，这将书写出现代市场经济理论发展的新的一页：第一是上文论述过的区域政府双重角色理论。第二是市场竞争双重主体理论。一方面，双重主体理论直接阐明了在现代市场体系中存在两个竞争主体——企业和区域政府；另一方面，它又告诉人们，区域政府的竞争主要集中在城市基础设施投资、开发、运营和管理领域，即对城市经济发展中各种有形资源或无形资源的竞争，其目的主要在于优化本区域城市资源配置，提高城市经济效率和回报率，其政策措施主要围绕着区域城市经济的领先优势和可持续发展来配套。企业的竞争主要发生在产业经济中，区域政府的竞争主要发生在城市经济中，企业与政府在产业经济中基本不存在竞争关系。企业竞争和政府竞争各自发生在不同领域，共同构成现代市场经济体系中的双重竞争主体，相辅相成。第三是成熟市场经济“双强机制”理论，即“强式有为政府＋强式有效市场＝成熟市场经济”。现代市场经济理论不仅需要书写“强市场”，即市场决定产业经济、城市经济中资源配置的方式，市场规律与法则对产业经济、城市经济中的竞争起根本性作用；而且需要书写“强政府”，即区域政府是城市经济的竞争主体之一，它依靠市场规则，按市场规律办事，同时政府双重属性的本质又需要它对产业经济实施规划、引导、扶持、调节、监督和管理。强式有为政府与强式有效市场相结合的双强运行机制，才是真正在实践中发展成熟的现代市场机制。现代市场机制的着眼点不仅仅在产业经济的提升发展上，而且在城市经济的资源配置、区域竞争力和区域可持续发展上。它们共同构筑起现代市场经济的完整体系，引领着世界各国经济实践的发展和经济学理论的进步。

四、三个案例阅思

下述三个案例，是我在研究世界各国是否需要探讨或进行国家金融顶层布局时引用的案例，与此章内容“政府双重属性”没有必然联系。但它们却从另一个角度——国家在全球经济中进行货币金融竞争的角度，引发人们去思考：为什么在经济学理论上力主自由主义经济的美国政府，却又在全球经济体系竞争中频频干预，主动引领，从而有了当今美国在世界经济中的地位？它说明了什么？

第一个案例是亚历山大·汉密尔顿对美国货币金融体系的构建。汉密尔顿于1789—1795年任美国第一任财政部长，任职期间力主重建战争中被破坏的国家信用，健全金融体系，建立完备的财政管理制度，创造有利条件促进工商业发展，从而构建了美国货币金融体系的五大支柱——统一的国债市场、中央银行主导的银行体系、统一的铸币体系（金银复本位制）、以关税和消费税为主体的税收体系，以及鼓励制造业发展的金融贸易政策，这些成为美国现代货币金融体系的扎实基础，使其最终成长为主导全球经济的美国金融系统。⁹对此，我们需要思考的是：为什么两百多年前的汉密尔顿的“金融思维”就已如此高度强调“整体国家信用”？为什么他认为美国要成为一个繁荣富强的国家，“必须建立一个坚固的诸州联盟和一个强有力的中央政府”？为什么当代人把汉密尔顿视为美国历史上最伟大的财政部长？

第二个案例是布雷顿森林会议构建的国际金融体系。1944年7月，布雷顿森林会议在美国新罕布什尔州召开。时任英国代表团团长的凯恩斯在会前提出了世界金融体系的“三个一”方案，即一个“世界货币”，一个“世界央行”，一个“世界清算体系”联盟。而以美国财政部首席经济学家怀特为会议主席的美国方面，则按照政治力量优先于经济的逻辑，在会议的关键时刻采取政治与外交手段，最终促成了围绕其政治目标而设立的三个工作委员会，分别讨论国际稳定基金、国际复兴开发银行和其他国际金融合作事宜。日后正式成立的“国际货币基金组织”、“世界银行”（国际复兴银行）和“国际清算银行”等奠定战后国际金融秩序的组织均发端于此。¹⁰这里值得我们思考的是：为什么布雷顿森林会议中44国角力的结果左右了国际金融体系七十余年，至今影响犹在？

第三个案例是马歇尔计划构建的美元国际化体系。该计划由美国主导，1948年4月启动，1951年终止。此间，欧洲国家成立了“经济合作与发展组织”与马歇尔计划对接，并创立了“对应基金”解决货币转换问题。美国对欧洲的援助包括资金、技术、人员等方面，其中资金援助的流向是：美国援助美元给欧洲国家，欧洲各国将美元作为外汇，购买美国的物资；除德国外，欧洲国家基本上不偿还援助资金；除了德国将援助资金用于私有企业再投资，欧洲各国多数将其用于填补财政亏空。在这个体系中，美元滞留欧洲，形成“欧洲美元”。于是世界货币体系逐渐由“金银复本位制”发展到“金本位制”，再到“黄金·美元·他国货币”双挂钩（实施固定汇率：35美元＝1盎司黄金），再到“美元与他国货币固定汇率制”（1971年8月15日黄金与美元脱钩），最后到“美元与他国货币浮动汇率制”（由1976年的《牙买加协定》所确立），最终形成了强势的美元国际化体系。¹¹

上述案例均为奉行自由主义经济的美国政府在国家层面推行的“金融思想”“金融战略”“金融政策”“金融体系”“金融行为”。在当代世界各经济体的竞争发展中，美国政府对他国最拿手的举措，也是“金融制裁”。可见，发达国家的金融顶层布局早已开始。而对发展中国家来说，经济往来常由商品贸易发展到一般服务贸易，再到高端服务贸易；经济开放则常由经常项目向资本项目推进；就连许多国家尝试设立的经济自由贸易区，也是由贸易便利化发展到投融资便利化，再到资本项目可兑换。这种差距提醒我们：政府参与经济竞争，国家参与金融布局，进行金融顶层设计，已经势在必行！