如何更好地应对资源稀缺和资源生成问题

一、资源稀缺与资源生成是资源配置中的一对孪生儿

亦学亦政的经济学大师凯恩斯，面对上个世纪20年代英国的大量工人失业和30年代美国乃至世界的经济大萧条，找到了解决此类问题的有效方法，发现了一国促进经济增长的新路径、新领域，即除了刺激产业经济发展外，利用基础设施投资，扩大有效需求，能有效解决失业问题，促进一国经济复苏和经济增长。然而，由于推行此措施的投资主体首先来自政府，于是就有了与亚当·斯密定义的政府只是“守夜人”的观点相矛盾的争议。

为什么凯恩斯及之后的凯恩斯主义未能在经济学原理或者说经济学范畴内去解释、解决这一问题？这还要从其鼻祖亚当·斯密的《国富论》说起。

亚当·斯密的《国富论》在论述人类社会的经济活动时，首先提出了两个假设——经济活动的利己性和资源稀缺。商品经济的“主观为己、客观为他人”的利己性与利他性有机融合，成为一只“看不见的手”，形成商品、价格、供求、竞争体系，并最终形成市场规则；资源稀缺使经济领域的调控目标无不服从一个原则——资源的优化配置与经济的良性发展。这两个假设中，“看不见的手”及市场法则早已成为古典经济学、新古典经济学的圣经，而“资源配置及稀缺法则”，无论是自由主义经济学派，还是凯恩斯主义经济学派，都将其作为经济学研究的出发点。于是就有了萨缪尔森所说的：“经济学研究的是一个社会如何利用稀缺的资源生产有价值的商品，并将它们在不同的个体之间进行分配。”¹

因此，传统经济学一论及资源配置，就必然与资源稀缺联系起来。资源配置本身的定义就是：对相对稀缺的资源在各种不同用途上加以比较作出的选择。传统经济学认为，在社会经济发展的一定阶段内，相对于人们的需求而言，资源总是表现出稀缺性，这要求人们对有限的、相对稀缺的资源进行合理配置，以便用最少的资源耗费，生产出最适用的商品和劳务，获取最佳的效益。进一步说，资源配置合理与否，已经成为决定一个国家经济发展成败的极其重要的影响因素。

在这里，我们不否认资源配置的重要性，不否认资源配置与资源稀缺的必然联系，也不否认资源稀缺法则已经成为经济学研究的出发点。但问题在于，我们研究资源配置，就不能不去讨论、思考、发掘“资源生成”的问题。因为当前的情况和亚当·斯密时代已大不一样：首先，亚当·斯密1776年发表《国富论》时，英国工业革命才刚刚开始。此时亚当·斯密所说的资源配置，只是指与商品生产、交换、消费相联系的产业资源中人、财、物的配置，而非其他。其次，1776年前后，英国的城市基础设施还相当落后，仅仅局限于简单的道路、桥梁、运河和港口等，根本无法像一百多年后的凯恩斯时代那样，承担起缓解国家大量失业和经济萧条的重要作用。最后，现代社会的现代化基础设施建设，不仅包括系列硬件投资项目，还有系列软件投资项目，乃至更进一步的智能城市开发与建设过程中的系列工程。这些现代化基础设施建设构成了促进一国经济增长的新的领域、新的资源，由此产生了“资源生成”问题，而这个新的资源生成领域可以被称为“城市资源”，它有别于传统产业资源的性质和配置方式，从另一路径发挥着促进经济增长的积极作用。

城市资源与资源生成概念的提出对经济学的关键性在于，它能够解决凯恩斯理论遗留的矛盾，即凯恩斯一方面找到了一国促进经济增长的新领域，另一方面又囿于产业经济的思维方法去分析解决问题。资源生成与资源稀缺，应该是经济学资源配置理论中的一对孪生儿，是该理论紧密结合经济发展和时代进步的不可分割的两个方面。城市资源（当然以后还有太空资源、深海资源、极地资源等国际资源）在性质、主体、作用上均不同于亚当·斯密当年研究的产业资源，二者在经济实践和经济学理论中均发挥着不同的作用。传统经济学中没有人去研究、讨论、分析的资源生成问题及其对经济发展、对经济学理论的影响，应该引起我们的重视。传统经济学习惯性地用产业资源配置的原理、方法去了解、思考、解释资源生成这个新生事物的作用，只从资源稀缺法则出发强调资源的有效配置，围绕着均衡与非均衡做文章，使经济学理论的发展脱离现实，或远远滞后于经济现实的变化，从而使资源生成和与之相匹配的制度建设、规则制定一直成为空白，这都是我们目前应该着力解决的问题。

二、从资源生成到生成性资源

资源生成派生的生成性资源与产业资源一样同属经济资源，它具备三大特性：动态性、经济性、生产性。

资源生成不是计划设定的产物，而是原已存在或随着时代进程的客观需要而出现的事物，它由静态进入动态，直至具备经济性和生产性。比如，一座山体，矗立在那里，是静态的自然资源，开发起来，进入动态，即生成生产要素，就是重要的经济资源。土地、矿产、水、森林、草原等静态景观是自然资源，动态开发则成为经济资源，这点大家早已知晓。随着时代进程的客观需要而存在和发展的城市基础设施——包括硬件、软件乃至更进一步的智能城市开发建设，也符合资源生成的范畴特性，它是继产业资源之后的又一生成性资源——城市资源。当然之后还有与此类似的太空资源（太空中可利用的资源比地球上可利用的资源要多得多）：仅从太阳系范围来说，在月球、火星和小行星等天体上，有丰富的矿产资源；在类木行星和彗星上，有丰富的氢能资源；在行星空间和行星际空间有真空资源、辐射资源、大温差资源；利用航天器飞行，还可派生出轨道资源和微重力资源等。这些太空资源如保持静止状态，则属自然资源，若得以开发利用，则生成生产要素，成为重要、宝贵的经济资源。对这类资源的生成、开发和利用，国家政府能不作为主体之一发挥作用吗？我们还能囿于传统的产业经济原理来解释与推动吗？显然不能。值得注意的是，城市资源的生成、开发与利用，政府在其中扮演着不同于在产业经济发展中的角色。

城市资源有广义与狭义之分。

首先，城市不是随意设立的，大多数城市是随着时代进程，在客观的历史发展中逐渐形成的。其次，城市不是静态固定的，大多数城市是随着时代进程，在动态的聚合交往中逐步扩大的。再次，城市不是单一功能的，大多数城市是随着时代进程，在立体发展格局中囊括了基础设施硬件、软件乃至现代化智能城市功能的。城市设立、存在和发展的一切条件，堪称“城市资源”。

因此，从经济学角度定义，广义的城市资源包括了产业资源、民生资源和基础设施／公共工程资源，而狭义的城市资源则是我们要重点分析的。为什么凯恩斯找到了一国经济增长的新领域，但又很难用商品价格理论、产业经济理论去解释它？为什么罗斯福政府或现在的特朗普政府解决经济萧条、促进经济增长的首要措施是投资基础设施建设（基础设施建设已成为当今世界各国努力推动的促进经济增长手段，比如中国对“一带一路”沿线国家的基础设施建设的投资）？这些都能在对狭义的城市资源的研究中得到解答。作为重要的生成性资源，狭义的城市资源包括基础设施硬件、软件的投资建设，以及更进一步的现代化进程中智能城市的开发和运作，这是真正值得我们开发其理论、探索其市场规则、研究其中的政府与市场关系从而挖掘出国家乃至世界经济发展新引擎的经济学新领域。它与产业经济理论有联系，但更有区别，现代经济学家不应该再囿于产业经济理论来解释或推动城市经济、城市资源的开发建设。(www.xing528.com)

作为生成性资源的城市基础设施指的是为社会生产和居民生活提供公共服务的公共工程设施，是用于保证国家和地区社会经济活动和人们日常生活正常进行的公共物品系统。其范围不仅包括公路、铁路、机场、通信、水电煤气等硬件公共设施，而且包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等软件公共设施，并且伴随着城市现代化的进程，还包括更进一步的智能城市的系列开发和建设等。具体来说，硬件公共设施多指六大系统工程性基础设施：第一，能源供应系统，包括电力、煤气、天然气、液化石油气和暖气等。第二，供水排水系统，包括水资源保护、自来水厂、供水网管、排水和污水处理。第三，交通运输系统，分为对外交通设施和对内交通设施。前者包括航空、铁路、航运、长途汽车和高速公路；后者包括道路、桥梁、隧道、地铁、轻轨高架、公共交通、出租汽车、停车场、轮渡等。第四，邮电通信系统，如邮政、电报、固定电话、移动电话、互联网、广播电视等。第五，环保环卫系统，如园林绿化、垃圾收集与处理、污染治理等。第六，防卫防灾安全系统，如消防、防汛、防震、防台风、防风沙、防地面沉降、防空等。软件公共设施主要是指行政管理、文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险、社会福利等社会性基础设施。同时，随着城乡一体化的进程，这类基础设施还包括了乡村生产、生活、生态环境建设和社会发展等四大类基础设施。伴随着城市现代化的进程，开发和建设智能城市系列工程成为了城市基础设施建设的新内容。这些城市基础设施作为新的生成性资源，在经济学上具有基础性、非贸易性和准公共物品性，成为促进一国经济增长的新领域和创新经济学理论的新路径。

三、城市的三类资源

回到现实，21世纪是经济发展、城市建设、社会民生同生同长、协同繁荣的世纪。各国政府经济职能的发挥，在实践中表现为对国家各类资源的一种调配、管理，即各国政府对国家现实存在的自然资源、人力资源、资本资源、产业资源、城市资源和公共物品资源等进行经济学分类并优化配置、配套政策。其中，城市主要存在三类资源：

第一类是与经济发展相对应的资源，在市场经济中被称为“可经营性资源”。它以各国区域经济中的产业资源为主。因为经济地理和自然条件不同，所以各区域一般会选择三大产业中的某一产业作为主导方向。当然在各国区域经济的现实发展进程中，也不乏在发展第一产业或第二产业的过程中产生强盛的物流业、会展业、金融业、旅游业、中介服务业和商贸零售业等第三产业的成功案例。传统经济学中对应此类资源的机构，或者说在产业经济发展中发挥主体作用的机构，主要是公司企业。在中国，政府协调、监督、管理此类资源的机构主要有三种。第一种是发展改革、统计、物价部门。第二种又细分为四类：其一，财政、金融、税务、工商部门；其二，工业、交通、安全、能源、烟草部门；其三，科技、信息、专用通信、知识产权部门；其四，商务、海关、海事、口岸、邮政、质检、外事、旅游部门。第三种是审计、国土监察、食品药品监督管理部门。世界各国政府的协调、监督、管理机构各有异同，但调配此类资源的政策原则主要是“搞活”，即：规划、引导；扶持、调节；监督、管理。这点在理论认识上已经是共识。

第二类是与社会民生相对应的资源，在市场经济中被称为“非经营性资源”。它以各区域的社会公益产品、公共物品为主，包括：经济（保障）、历史、地理、形象、精神、理念、应急、安全、救助，以及区域的其他社会需求。传统经济学中对应此类资源的机构，或者说在提供社会公益产品、公共物品的过程中发挥主体作用的机构，主要是政府和社会企业。在中国，政府协调、监督、管理此类资源的机构主要有三种。第一种细分为五类：其一，财政、审计、编制相关机构；其二，文史、参事、档案相关机构；其三，民政、社保、扶贫相关机构；其四，妇女、儿童、残联、红十字会等相关机构；其五，民族、宗教、侨务相关机构。第二种是地质、地震、气象相关机构。第三种细分为三类：其一，应急、安全、人防相关机构；其二，人民武装、公安、司法、监察相关机构；其三，消防、武警、边防、海防与打私相关机构。世界各国的此类协调、监督、管理机构形同名异，且调配此类资源的政策原则主要都是“社会保障、基本托底；公正公平，有效提升”。这点在实践和认识上也很一致。

第三类是与城市建设相对应的资源，在市场经济中被称为“准经营性资源”。它以各区域的城市资源为主，主要包括保证国家或区域的社会经济活动正常进行的公共服务系统和为社会生产、居民生活提供公共服务的软硬件基础设施，即上文谈到“资源生成”时所提及的城市基础设施，如交通、邮电、供电供水、园林绿化、环境保护、教育、科技、文化、卫生、体育事业等城市公共工程设施和公共生活服务设施等。这类基础设施的软硬件水平，直接影响着一个国家或区域的外形、特征、品位、功能和作用。完善的软硬件基础设施将促进各国、各区域的社会、经济等各项事业发展，推动城市空间分布形态和结构的优化。我之所以称这类资源为准经营性资源，是因为这一部分在传统经济学中还属于“模糊板块”，可被归类为政府与企业的“交叉领域”，也就是说，城市基础设施的投资建设是可由企业来承担，也可由政府来完成的促进经济发展和社会民生的事业。在中国，政府协调、监督、管理此类资源的机构主要有五种：第一种是国有资产、重大项目相关机构。第二种是国土资源、环境保护、城乡建设相关机构。第三种是人力资源、公共资源交易相关机构。第四种是教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、研究院所等相关机构。第五种是农业、林业、水利、海洋渔业等相关机构。我们要研究的“资源生成”“基础设施投资”、我们要深化的经济学理论分析，就植根于这一城市准经营性资源。

综上，理论与实践告诉我们：首先，对于可经营性资源，即产业资源、产业经济，各国应遵循市场配置资源的原则，发挥其作用，尽可能地通过资本化的手段，把它交给企业、社会和各类国内外投资者，各国政府应按照“规划、引导；扶持、调节；监督、管理”的原则去配套政策。其次，对于非经营性资源，即公共物品、民生经济等企业达不到的领域，各国政府应责无旁贷地、全面地承担起责任，提供、调配、管理和发展此类资源，按照“公平公正、基本托底、有效提升”的原则去配套政策，确保其基本保障。这也就是为什么取之于民、用之于民的国家财政要弱化其建设性财政职能、强化其公共（公益）性财政作用的缘故。最后，对于准经营性资源，即（狭义的）城市资源、城市经济，各国则应根据区域发展方向、财政状况、资金流量、企业需求和社会民众的接受程度与承受力等因素，来确定其是按可经营性资源来开发调配，还是按公益性事业来运行管理。

四、城市基础设施的投资主体

在各国的实践中，城市基础设施即准经营性资源的投资、开发、管理，存在着确定投资载体、运营投资资金的问题。

首先，关于确定载体问题，如果我们把城市基础设施即准经营性资源放入市场体系中去投资、开发、运营和管理，那么，各国政府可以以独资、合资、合作、股份制甚至国有民营等方式组建城市基础设施建设项目的载体。此种股权组建方式不仅能根据市场需求、社会供给和国内外经济发展的客观趋势有效融资，优化结构，促进经济和社会稳步发展，而且能根据对市场的预测进行有效调控，防范某些区域政府在城市基础设施建设和发展中“只为社会提供无偿服务型、共享型的公共物品；只投入、不收益；只建设、不经营；只注重社会性，而忽视经济性；只注重公益性，而忽视效益性：从而造成城市资源的大量损耗，城市基础设施建设的重复浪费，城市经济管理的低层次、低水平和无序性运转”的问题，以避免重大损失。因此，在城市基础设施即准经营性资源的投资、开发、运营、管理方式的选择过程中，各国的区域政府应对原已存在的城市基础设施资源——“存量资产”的平台载体进行产权改造，按照市场规则和经济发展的客观要求，建立并运行与资本市场融资手段相适应的载体。也就是说，将存量资产的平台载体改制为国有民营、股份制、合资、合作形式，或拍卖给国内外投资者去经营、管理，使其成为符合市场经济规则的股权载体，参与市场竞争。对于新增城市基础设施项目——“增量资产”的平台载体，各国则应从一开始就以独资、合资、合作或股份制等形式组建，使其能够按照市场规则奠定好股权载体基础和发展条件，成为资源投资、城市开发运营的竞争参与者，要防止增量资产的投资、开发、运营重回政府作为唯一股权投资主体的老路。

其次，对于资金运营问题，如果我们把城市基础设施即准经营性资源放入市场体系中去投资、开发、运营和管理，各国的区域政府则可以主要通过资本市场融资的方式去解决。比如发行债券或可转换债券，发行股票，设立项目基金或借力于海内外基金投资项目，以项目为实体买壳上市，项目资产证券化，项目并购组合、捆绑经营，租赁，抵押，置换，拍卖，等等。政府也可以通过收费权、定价权等手段，运用DBO（设计—建设—经营）、BOT（建设—经营—移交）、BOO（建设—经营—拥有）、BOOT（建设—经营—拥有—转让）、BLT（建设—租赁—转让）、BTO（建设—转让—经营）、TOT（转让—经营—移交）等方式实施特许经营权的资本运营。政府还可以根据各准经营性资源即基础设施项目的不同特点和条件，采取不同的资本运营方式，或交叉运用不同的资本运营方式。如采用PPP（政府和社会资本合作）方式建构股权载体，或以PPC（港口公园式城市）形式作为开发模式，打造出一个较为完美的基础设施、物流、金融和园区相融合的基础设施投资建设经济圈，并结合BOT或TOT等特许经营权运营方式，在条件成熟时改组项目公司为上市公司，通过发行股票或债券，进一步把城市基础设施项目做强做大。这类措施的目的均是使政府克服资金瓶颈的制约，提升城市基础设施的投资、开发、运营、管理水平，使其科学地、可持续地发展，使国家有限的公共财政起到“四两拨千斤”的作用，更有效地满足社会民众日益增长的对公共物品、公益事业的需求。

综上所述，在准经营性资源即城市基础设施的投资、开发、运营和管理过程中，“政府推动、社会参与、市场运作”的方式，从一开始就奠定了以下三个原则：第一，各国的区域政府是城市经济的竞争主体之一。第二，在这一领域的投资、开发、运营、管理中，政府应该或者说必须依靠市场规则，按市场规律办事。第三，在上述过程中，各国的区域政府同时又是国家的代表，起着引导、调节、监督者的作用。因此，对准经营性资源即城市基础设施的投资、开发、运营和管理，各国政府应按以上原则来配套政策。