多边机制下的国际贸易争端解决：例外分析及适用范围

了解划定多边解决国际贸易争端义务适用范围的WTO规则依据后，我们有必要继而探讨是否有其他因素会影响和限制该适用范围。多边解决国际贸易争端义务的适用范围也存在例外情形，即成员方有权依据其他WTO规则设立的特别程序和规则而对特定权利进行单边救济的情形。例外的依据为DSU的第3条第9款。该款规定，“本谅解的规定不损害各成员通过《WTO协定》或一属诸边贸易协定的适用协定项下的决策方法，寻求对一适用协定规定的权威性解释的权利”。^[32]下文将具体探讨两个经常被认为对多边争端解决体制造成事实上的限制的因素——国内法上和区域贸易协定上对争端解决的安排——是否在法律上真的构成对该义务的例外。

1.国内法安排对多边解决国际贸易争端义务适用范围的影响

多边解决国际贸易争端义务的适用范围，即“为了纠正其他方违反WTO义务的行为”这一范围，是被WTO规则这一系列国际法规则所决定的，它因而具有国际法的性质。国际法的性质意味着一条规则所形成的是国际法主体间的权利义务以及责任关系。而WTO规则中的国际法性质，则表示一项规则所规制的是WTO成员方之间的依照WTO规则享有的权利和义务关系。

界定多边解决国际贸易争端义务的适用范围依据的国际法性质意味着它们所划定的适用范围并不以成员方的国内法规定为转移。一项寻求贸易救济的行为，无论它据以启动的国内法依据是什么，只要所救济的利益是被WTO规则所涵盖的，那么，它就是DSU第23条要求遵守WTO多边贸易解决机制的规则与程序的行为。这甚至并不要求成员方在单边纠正其他成员方的行为时，有明确的追求矫正其他成员方违反WTO义务的行为的意图。

以美国的“301条款”体系为例，《1974年贸易法》依启动理由将单边救济分成两类：其一为第 301（a）（1）条第（A）项下寻求他国违背与美国所订立的国际条约时的救济；其二为第301（a）（1）条第（B）项下美国商业权益遭到否定（denied）或不公正（unjustifiable）的限制时的救济。^[33]就美国近期的301措施，有一种观点认为，由于美国启动301调查所依据的是第 301（a）（1）条第（B）项，而非（A）项，那么它所寻求的就不是WTO不一致性的救济。这种观点忽略了虽然寻求救济系以国内法为依据，但该寻求救济的行为同时被国际法所规制。USTR所救济的利益是否会导致其行为受多边解决国际贸易争端义务规制的判别标准并非是其依据的国内法即“301条款”的规定，而是相关的WTO规则。

2.区域贸易安排对多边解决国际贸易争端义务适用范围的影响

之所以关注区域贸易安排的问题，是因为WTO体系在实体问题上，为成员方加入区域贸易安排的问题设立了GATT第XXIV条规定等例外。那么，是否区域贸易安排也有可能成为对多边解决国际贸易争端义务的例外？如果如此，那么区域贸易安排可能会成为对多边解决国际贸易争端义务的适用范围的一种限制。

区域贸易安排，是指根据区域贸易协定（Regional Trade Agreements，即RTAs）等国际条约性质的法律文件所建立的两个或多个国家或地区间的制度性安排。20个世纪90年代以来，区域贸易协定的数量迅速增长。据WTO官方统计，截至2017年6月20日，共有279个区域贸易协定正在发生效力。^[34]自从日本与蒙古国于2016年签署双边贸易协定以后，至少所有的WTO成员方皆至少加入了一个区域贸易协定。^[35]相较于多边体系，由少数国家或地区参与的贸易谈判更容易瞄准区域经济的具体需求，而不需要新引入的规则达到在国际社会所普遍接受的程度。因此，在多哈回合难以推进的现今，区域贸易安排在数量上得以猛增。由于WTO成员方具有构建区域贸易安排的客观需求，WTO体系不得不容忍其存在及迅速增长。通过GATT的第XXIV条，多边贸易体系将其成员方所加入的区域贸易安排的问题纳入到了其规制框架中。^[36](www.xing528.com)

虽然第XXIV条普遍被理解为最惠国待遇的例外，但在相关争端解决实践中，逐渐形成了一种通识，即：依据第XXIV条，区域贸易安排也构成对GATT其他实体性义务进行减损的正当理由，而不仅仅是减损最惠国待遇义务的理由。^[37]在1999年土耳其—纺织品案中，上诉机构称，如果WTO成员方的一项措施是依据区域贸易协定做出的，只要该成员方能够表明其措施符合GATT第24条中对区域贸易安排的一系列限制，那么第24条可以作为这个成员方为采取该措施而不去履行任何不特定的GATT义务的依据。^[38]

鉴于上述背景，我们必须面对一个问题：是否除一系列实体性以外，区域贸易安排也可以构成对多边解决国际贸易争端义务这一程序性义务的例外呢？当前很多区域贸易协定都包含了一个自己特有的争端解决机制。全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定（Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership Agreement，CPTPP）包含一整章解决缔约方之间的执行该协定产生的争端的程序性规则。这套规则具有更强的执行性，且其程序较DSU的规定更加详尽。^[39]区域性的争端解决机制的建立导致了一项纠纷同时付诸WTO争端解决程序和区域贸易协定所构建的争端解决程序解决，从而产生了管辖权重叠和平行审理的可能性。由于区域性争端解决程序往往更为细致，且更满足区域内各方的特殊需要，当事方可能会在这种重叠发生时，倾向于在区域内解决。^[40]此种选择在区域机制内解决争端的做法是否应被视为对多边解决争端义务的违反，就取决于区域性争端解决程序能否成为该义务的例外。

从文本分析的视角上看，WTO既有体系中并没有包含任何支持区域贸易安排可以作为多边解决国际争端义务的例外这一结论的规则。从GATT第XXIV条使用的术语可看出，该条款的适用可以被用于规避WTO规则仅限于“本协定的条款”（the Provisions of This Agreement）所包含的规则。^[41]因此，援引XXIV条仅可以使得WTO成员方免除一定的GATT义务，而不能使其豁免其他WTO义务，包括DSU赋予其的多边解决国际贸易争端义务。有些学者，如Debra Steger，就此提出更概括的命题，即：区域贸易协定的争端解决机制不会对WTO的争端解决程序中的权利和义务造成影响。^[42]

我们从WTO的相关争端解决实践也可以推断出这一结论。在巴西—翻新轮胎案中，被申请方巴西试图表明其有权援引GATT第XX条的规定，以保护环境和公共健康为理由，颁布翻新轮胎进口禁令。^[43]申请方欧共体主张，巴西对来自其所属的“南方共同市场”（Mercado Común del Sur，MERCOSUR，也称“南共市”）的其他方的销售者不适用该禁令，而这种设定禁令的例外的做法构成了第XX条项下的“恣意歧视”（arbitrary discrimination），因此无法得以援引第XX条规定的一般例外规定。^[44]巴西辩称，其对MERCOSUR国家供应者的禁令例外是为了遵守MERCOSUR争端解决机构的决议而适用的。^[45]但上诉机构最终认为，得到MERCOSUR争端解决机构授权的事实，并不构成减损巴西的WTO义务的充分的依据。^[46]尽管该案没有涉及对任何一方是否违反多边解决国际贸易争端义务的争论，但它也间接说明，一项区域贸易协定的授权是无法取代WTO争端解决机构的授权而成为一方减损其WTO义务的理由的。

综上，只要一项争端所围绕的事由是由WTO规则所覆盖的，那么无论该争端是否被提交至任何区域贸易协定所构建的争端解决机制裁判，都无法减损一WTO成员方将该争议诉诸WTO争端解决体系解决的义务。因此，区域贸易安排不会构成对多边解决国际贸易争端义务的适用范围的限制。

有学者出于对体系性和形式上的严整性的考量，认为既然WTO在实体规则上给区域贸易安排设立了例外，那么也应同时在程序性问题上对区域贸易安排留有一定的例外空间。关于怎样处理WTO争端解决与区域安排中的争端解决的并行与管辖重叠的问题，学界所提出的处理方法大致可以概括为以下三种：其一，比照用尽当地救济原则等设立“用尽区域救济”原则。如果就同样的事由，依照区域贸易协定，需要依照区域性的争端解决程序解决的争端，就需要首先在区域中解决。^[47]这实质上是确立了区域贸易协定的管辖权优先于WTO管辖权的原则，使得区域争端解决制度性地成为WTO多边解决国际贸易争端义务的例外。其二，如Jennifer Hillman等建议，引入相应的WTO规则，允许成员方在其加入的区域贸易协定设定的争端解决机制和WTO争端解决机制中做出选择，而不强制将争端提交至WTO体系中解决。^[48]其三，仍不为以区域贸易协定为基础的争端解决设立任何WTO规则例外，但要求专家组或上诉机构在审理争端时，把区域贸易协定中的相关实体性规则作为法律依据，而非单纯的事实^[49]，即承认区域贸易协定在WTO争端解决中的渊源地位。可见，在这三种不同的解决方法中，对当前WTO管辖权的减损程度是越来越低的，但随之就需要WTO对区域贸易协定的实体规定进行更多的考量。

针对在程序上为多边解决义务设立区域贸易协定例外的问题，本文的观点是，当前这种不在程序性的规则上设定区域贸易安排有关的例外现状，并不是既有WTO规则的缺陷，恰恰相反，是其维系体系性的必要安排。区域贸易安排在数量上的发展和在内容上的更新固然能给国际贸易规制带来规则和制度的创新，但同时也会对多边贸易体系造成碎片化的影响。^[50]碎片化会给国际贸易活动带来由政策主导而非市场主导的贸易转移，并给贸易活动造成不可预期性，因而与多边贸易体系创设的总体精神相左。需要看到，接纳区域贸易安排的存在并非是将多边体系已达成的一系列共识瓦解掉，而仅仅是在多边体系尚没有能力纳入其规制范围的领域率先在小范围的成员内达成共识。在WTO规则已经覆盖的事由中，仍有充分的必要维持多边贸易体系的一体性。“在争端解决问题上无区域贸易安排例外”这个现状至少保证了在一个争议的事由被WTO规则所涵盖时，会适用WTO规则而非同类的区域贸易协定的规则，且WTO争端解决机制对其有唯一的解释权。而如果在程序问题上容忍区域经济安排作为多边解决争端的例外，其必然结果就是各个区域贸易协定体系获得了解决现有的WTO规则所涵盖的问题的能力：区域贸易协定的争端解决机制获得了对相关WTO规则所涉及的问题进行解释的权利，甚至区域贸易规则可能会取代WTO规则而得以适用。在这种情况下，WTO争端解决机制乃至其实体规则体系就面临着被架空的风险。因此，保持这种多边争端解决体系的无区域安排例外的现状是必要的——我们没有必要为了追求逻辑上的美感而无视WTO现存的规则在执行上被碎片化的巨大潜在风险。