国民政府公债的管理机构和发行方式

1927年4月南京国民政府成立后，鉴于北京政府时期，政府举债名目繁杂，稽核维艰，决定进行改革，加强对内债发行的管理工作：

首先是规范公债的发行，划一公债发行机关，确定公债发行原则与具体办法。与北京政府时期不同的是，国民政府时期的任何公债的发行必须通过财政部，由财政部统一归口管理，1928年7月，财政部制定了《发行公债及订借款项限制案》，规定凡属国家债务，由财政部明确用途指定确实基金，提呈国民政府议决办理，专由财政部经理发行订借，政府其他各部不得自行举办；省市债务，由省市政府详确用途指定基金，分别函转财政部核明，并提呈国民政府议决办理，由省市政府财政厅经理订借，其他各厅局不得自行办理。^[42]国民政府的债券发行权由财政部公债司掌管，具体由财政部部长或次长，或公债司司长与各银行接洽抵押，推行有关安定公债、扩大公债消化量、减轻国家负担等计划，责成中、中、交三行先行垫款，然后流向社会。到1935年5月，国民政府公布实施《中央银行法》，其中规定，“国民政府募集内外债时，交由中央银行承募，其还本付息事宜，均由中央银行经理。但于必要时，得由中央银行委托其他银行共同承募或经理之。”^[43]这样，改变了过去由中、中、交三行共同承销的局面，中央银行在法律上获得了独家经理公债的特权，其他银行经理公债，不过受中央银行之委托而已。

1928年7月，全国财政会议通过决议，明确规定举债用途，专限与建设有利事业，不得用于消耗途径。^[44]依据此原则，1929年4月22日，经国民政府立法院第20次会议通过《公债法原则》11条，规定凡政府所募长短期内外债及政府借款或发行国库券，期限满一年以上者，均依照本办法执行。主要内容为：（1）中央与地方政府所募公债，均不得充经常政费，其用途仅限下列三种：生产事业上的资产投资，如筑铁路、兴水利及开发富源等；国家重要设备之创办，如大规模之国防设备、教育设备、卫生设备等；非常紧急需要，如对付战争及重大天灾等。（2）凡中央政府所募内外债，需按要求编拟条例，经财政部审核后，由行政院提交立法院议决通过，呈国府公布，始发生效力；地方所募公债，省府非经中央政府核准，不得募集100万元以上之公债，县府非经上级政府核准，不得募集5万元以上之公债。（3）各项公债的发行总额最高限度，以不致紊乱财政，妨碍其他政务及按期偿还本息为准则。（4）各项公债收支均须编入预算决算，由募集机关与检察院每年会同报告一次，并公布之，公债基金由公债基金委员会保管，债权人于必要时得推举代表申请参与稽核。^[45]

为了更好地推销公债与库券，国民政府还成立了财政部劝募委员会，办事处设在上海四川路香港路转角216号四楼。1929年，国民政府发行编遣库券7 000万元，即由劝募委员会邀集各商业银行团体或领袖联合各团体各同志扩大组织，广为宣传劝募。^[46]1930年，在发行十九年关税短期库券时，财政部要求劝募委员会分别致函沪埠各商业殷富劝募认购外，还进而要求各劝募委员特抄其名单，分赴各处，切实劝导，务使咸知此项库券攸关国用，基金极稳固，利息尤为优厚，按月拨还本金，期限甚短。^[47]

其次是集中保管债券基金，收回内国公债基金的保管权。从晚清以来，关税主要用于外债担保，民国以来，以一部分关税及全部关余作内债担保，但所有基金由政府委任总税务司管理，并悉数存放在华外国银行，同时，由于基金的动摇，时常引起债券风潮。有鉴于此，国民政府建立后，对基金的保管十分重视。1927年4月20日，国民政府组织成立江苏兼上海财政委员会，以上海商业储蓄银行总经理陈光甫为主任委员，负责苏沪财政事务，实际上是蒋介石的筹款机关。5月1日，经南京国民政府核准，以江苏兼上海财政委员会的名义，发行江海关二五附税国库券，该委员会中的银行家陈光甫、钱新之等人鉴于北京政府时期公债基金保管办法不妥，建议政府颁布基金管理条例，由各团体推派代表，政府派员参加，组织基金保管委员会，完全独立行使职权，维持债信，保护持票人权利。得到政府批准，指定由江苏兼上海财政委员会会同中央特派委员、银钱两业与商会等推举代表组织基金保管委员会，该委员会委员共计14人：中央特派3人：邓泽如、张人杰、林焕庭；江苏兼上海财政委员会2人：徐安国、虞和德（洽卿）；上海银行公会2人：李馥荪、叶扶霄；上海钱业公会2人：谢韬甫、王伯埙；上海商业联合会2人：吴蕴斋、吴麟书；上海总商会1人：林康侯；上海县商会1人：朱吟江；闸北商会1人：王晓籁；并设常务委员5人。专项负责基金的收入、保管及库券本息的支出，每月结算一次，呈报财政委员会并登报公布。^[48]5月13日，“江海关二五附税国库券基金保管委员会”正式成立，5月24日召开第一次委员会，拟定《二五附税库券基金保管委员会宣言》，明确指出：“国民政府以改造国家为己任，政府当局深知财政为庶政枢纽，3 000万库券事小，今后之建设事大，必须卓立信用，昭示中外，特设委员会专事保管此项基金，业已按照颁布条例组织成立。本会对于国家，对于持票人，均负重大责任，敢不审慎将事，以慰众望。兹特郑重声明，政府已令主管机关，将江海关逐日所交二五附税，已于五月一日起尽数拨交敝会，以现款存贮银行公会公库保管。每届还本付息之前，即由本会以十足准备之现金，公告支付。窃愿国民严予监督，以树不拔之基，国家前途实利赖之。”^[49]显然，在二五库券基金保管委员会中，上海金融界和商界团体代表占大多数，这有利于代表和维护资本家的利益，同时他们所发表的宣言更是表明了上海资产阶级支持南京政府的政治倾向。

基金保管委员会成立后，成效卓著，基本上确保了江海关二五附税库券以及续发二五附税库券的如期还本付息，使得债票价格基本维持稳定，一改北京政府时期市价动荡不定的局面。1928年7月全国财政会议将该委员会的管辖范围扩大到其他公债、库券的保管事宜，除津海关二五库券、海河公债和印花税担保的军需公债外，到1932年4月正式改组为国债基金保管委员会前，此间国民政府所发行的债券21种，额定总发行达10亿余元，几乎都由该委员会保管，因此，“江海关二五附税国库券基金保管委员会”成为了国民政府这一时期最主要的内债基金保管机构。(www.xing528.com)

同时，国民政府还将北京政府时期由海关总税务司保管的内国公债基金权收归了中、中、交三行。1928年11月13日，财政部训令海关总税务司将其代管关余项下内国公债基金原存于汇丰银行者，移存中、中、交三行。16日，汇丰银行将该项基金600万两移300万两存于中央银行，其余300万两交中国、交通两行办理。从1929年起，一向存于外国银行的内债基金，亦改存中央银行。^[50]

公债的偿还由国债基金保管委员会负责后，1933年5月5日国民政府立法院第16次会议通过《国债基金保管委员会组织条例》14条，规定该委员会由15人组成，分别为财政部公债司长、关税署长、总务司长、主计处主计官、审计部审计各1人；全国银行业同业代表3人；全国钱业同业代表2人；全国商联会代表3人；华侨代表2人。每月至少开大会一次，由财部转饬总税务司或其他征税机关，将各种公债库券基金，每月如数拨交国债基金保管委员会，保管备付。国债基金存放机关，由国债基金保管委员会指定，报告财政部转呈国府核准备案。各种公债库券，届时应付本息，由国债基金保管委员会按照数额，拨交代理还本付息之银行照付。国债持票人，于必要时，得推举代表，申请参与稽核。^[51]

第三，变通了内债的发行方式。北京政府的内债发行方式主要是依靠内国公债局与地方财政厅的直接发行与借助银钱业等金融机构承购转售的间接发行相结合，而南京国民政府在1937年抗日战争全面爆发前的十年时间里，其内债发行的主要方式则与之有所不同，既不是由政府直接发行，也不是靠金融机构承购转售，最初发行债券由政府向银行钱庄摊派，但收效甚微。后来依靠的是抵押借款方式，通常先以所发债票（债票未印就前甚至以预约券形式）向上海的银行或钱庄订立借款合同，规定抵押条件，进行抵押借款。合同规定用作抵押品的政府债票一般按票面价格的5到8折抵借现款，利息为8厘到1分不等，时间一般限于半年以内。^[52]同时，由财政部命令上海华商交易所将债券“上市”，使其可在市面流通，一俟押款到期，即照到期日交易所开出的此项债券的行市，和押款行庄结算，还清本息。为了讨好行庄，便利续做交易，财政部对行庄的结价，往往比交易所开的行市低半元或一元。这样以来，行庄承受债券，除照市价折扣外，还可以便宜半元或一元，实际获得利息甚优；债券既有市价，需用款项随时可以在证券交易所卖出，对于资金调拨甚为便利，一举数得，行庄当然愿意。当时公债库券一般利息为周息8厘，证券交易所新开的市价为票面的七折或八折，即票面100元，市价只需70元或80元就可以买进，而还本要照票面价值十足偿付，利息也照一百元计算，是一种变相的高利贷。^[53]为此，银行钱庄承受债券愈来愈多，通过证券交易所或银行钱庄也流入商人或资本家手中。这是国民党政府在抗日战争前十年时间，能发行大量债券的主要原因之一。

抗日战争胜利后，由于国民政府已改变了抗日战争前以发行公债为主的财政政策，主要依靠发行纸币与举借外债，因此，这一时期虽然国民政府仍发行过几次公债，但主要的目的已不是为了解决财政困难，而是为了吸收游资，调剂、稳定金融，充实外汇基金，调剂对外贸易等等，而发行方式也与抗日战争前有所不同，一改过去的折扣发行，或采取十足发行，或视市场资金供求情形，采取升值或折扣发行。没有建立统一的专门基金保管委员会，而是每一次债券的发行几乎都建立有自己单独的基金管理委员会，如1947年在发行短期库券与美金公债时，在上海建立有民国三十六年短期库券、美金公债基金监理委员会，该委员会由15人组成：财政部代表2人、审计部代表1人、全国商会联合会代表2人、全国银行业同业公会代表2人（在全国银行公会未成立以前，由上海银行公会推举）、全国钱业同业公会代表2人（在全国钱业同业公会未成立前，由上海钱业公会推举）、财政部聘请之其他机关社团代表6人。^[54]其发行机构统一由中央银行及其委托行庄经理。