北京政府公债发行机构及方式介绍

公债的募集与偿还，属于国家财务行政的重要事项，均设有专门机关主管其事，在北京政府时期，由政府所发行的公债（包括内债与外债）主要有两部分，财政部发行的公债与交通部发行的公债。就数量而言，前者占3/4，后者占1/4。但由于交通部所发行的公债主要是外债，内债的比重极少，且几乎未在上海的证券市场上市交易，相反，财政部所发行的内国公债几乎大部分都在上海市场上市交易，因此，本章仅以财政部所发行的内国公债为主要研究对象。

财政部所发行内国公债的主管机关为财政部及由财政部所建立的内国公债局，它们是总持内债发行的总机关。财政部各司所掌事务，如公债司、库藏司及会计司，均与公债事务有关，其中公债司是最核心的机构，主要职权为：公债的募集发行、出纳管理、还本付息、注册更名、登记与计算、整理与稽核等一切有关事项。1914年8月，为筹募内国公债，财政部呈请大总统批准筹设立内国公债局。8月10日正式开局，该局为公债的发行机关，设于北京西堂子胡同税务学堂旧址，当时设局用意，主要为促使办理筹募民国三年内国公债事务顺利进行，拟具章程14条。参用华洋人员设立董事会，梁士诒为该局总理。董事会组成人员如下：财政部1人、交通部1人、税务处派税务司洋员2人、中国银行总裁、交通银行总理、中法银行经理洋员、保商银行经理洋员各1人、华商殷实银钱行号经理2人、购票最多者6人（其中华人最多占半数），在这16名董事中，外国人几乎占了一半，他们是洋税务司2人，中法银行、保商银行代表各1人，购买公债票最多者的代表6人中的至少3人。同时由董事会提议，推定公债局协理总税务司安格联为经理专员，定名为会计协理，该局收存款项及预备偿本付息及支付存款，均由安格联经理，以专责成。一切关于公债款项出纳事务，除经总经理签字外，仍均由安格联副署。还规定内债发行方式：由该局联络国内中外银行及资本家以包卖及其他方法销售债票，并给予承包银行及资本家6%以内的经手费，在发行债票时，斟酌情形，委托中国、交通总分各行，联合交易所代卖债票。^[1]虽然吸收洋人参加的目的，一是与还债基金的来源有关，二是要请中外银行家以包卖或其他方式销售债票。但这也说明北京政府的内债发行权实际上操纵于外国侵略者之手。这一机构建立后，即成为了北京政府主持内国公债发行的常设机构。1917年5月26日，财政部在陈报结束五年公债之际，为统一事权，节省经费起见，将内国公债局暂行裁并财政部办理，公债局所设之董事会，因一时尚难裁并，而移设财政部中照常进行。1920年3月30日，内国公债局又重新得以恢复，仍以梁士诒为总理，仍参用华洋人员，设立董事会。而此时设立的用意，主要在于整理旧债推行新债，其重要职责有三，一为劝募，二为收款，三为付息。其职权实兼财政部之会计、公债、库藏三司而有之。^[2]

与公债发行相关的机构，在北京时期还建立有两个，一是1921年3月，财政部呈准设立的经理内债基金处，专门负责内债基金的保管。统一按照三年、四年、七年短期公债办法，由各该机关商定拨款手续，拨交总税务司安格联，由内国公债局暨银行方面，推举代表与总税务司会同办理。北京银行公会因即按照此项规定办法，推举中交两银行为银行代表，组织内债基金经理处，会同总税务司办理保管基金事宜，并定名为总税务司经理内债基金处。^[3]二是1923年北京政府为整理内外各项债务，在国务院内设一整理内外债委员会，该委员会设委员长1人，由大总统特派，副委员长2人，由大总统简派。委员分别以外交次长、财政次长、交通次长、税务处会办、审计院副院长、财政部公债司长、公债局各1人充任。委员会聘任富有财政学识经验的人员，为顾问谘议。委员会召开时需邀请中外债权人推举代表若干人出席，或听取其书面陈述意见。^[4]因此，整理内外债委员会系属临时性质，为讨论机关之一。

公债的经理机关，系受财政部及内国公债局之委托，以经理还本付息事宜为主。根据《内国公债局经理规则》规定：内国公债的募集及偿本付息一切事宜，由财政部及内国公债局所指定的经理处经理，而经理处的名称、地点，另由财政部及内国公债局公示。再根据《内国公债付息施行通则》规定：债票付息，以财政部内国公债局认定的下列各机关为总机关：（一）各省财政厅；（二）中国、交通两总银行。以上经理付息总机关，由财政部、内国公债局直接委托办理。除各总机关外，以财政部、内国公债局认定的下列各机关为分机关：（一）各省县知事公署；（二）各省中国、交通分银行。在以上各经理机关中，每届经付还本付息款数，仍以中、交两行占大多数。^[5]

北京政府时期的公债发行，以包卖发售债票的间接募债为主要发行方式，一是通过内国公债局联络国内各银行及资本家，以包卖及其他方法销售债票；二是由内国公债局委讬中国、交通总分各行暨其他著名银钱行号及证券交易所代售债票。且每一次都订立有包卖合同，以确保公债的顺利发行。对于历年所发行的内债，除以现金募集外，其募集形式还有两种：一为纸币交换，如金融公债，系按照票面价格发售，专收北京中国、交通银行钞票。二为债票换发，如储蓄票换发五年公债办法，凡未中签之储蓄票，可照票面数目，换领公债票；如元年六厘公债换发整理公债六厘债票办法，凡元年公债，概照票面数目，每百元实换整理公债六厘债票40元；如八年七厘公债换发整理公债七厘债票办法，凡八年公债，概照票面数目，每百元实换整理公债七厘债票40元。这两种方式系以债票收回停兑纸币及以债票换发它种债票。^[6](www.xing528.com)

公债包卖是北京政府时期内国公债发行的主要方式，开始于民国三年公债的发行，北京政府专门制定了《内国公债包卖章程》11条，主要内容为：（1）包卖人资格的确定及职责：凡包卖人不论官吏、中外人民、银行团体皆称经理，凡欲包卖者，须先通过函电与北京西堂子胡同内国公债局联系，其资格由公债局审查确定后，再由公债局与包卖人订立合同。包卖人可再招第二级零星承包人，也可自派人员或出广告分别招募，一切办法不得与公债局各项规定相抵触。但公债局只认第一级的包卖人，一切责任均由第一级包卖人负担。（2）包卖公债的具体规定：包卖数不得低于10万元，包卖人应照包卖之数先缴票面1/10的保证金，如到期债款分文未交，即将保证金全数充公。包卖人缴保证金后，可由公债局酌情确定先领预约券若干。经手费共分五等，凡包卖满10万元者给4%的经手费，满25万元者给4.5%的经手费，满50万元者给5%的经手费，满75万元者给5.5%的经手费，满100万元者给6%的经手费。包卖人限两个月内将包卖债款一律清缴公债局指定地方。^[7]

由以上内容可见，参与公债包卖者既可以是团体，也可以是个人。这一方式在民国三年以后所发行的公债中均得以延续与运用，直到1922年十一年公债发行时才发生了改变，由于十一年公债受到全国各界的强烈反对，政府被迫改变了以往的公债发行方式，为维系债信及保持债价，对公债发行的包卖办法进行了修改，由财政部与中国银行一家签订包卖合同，以财政部委托中国银行独家包卖的形式发售，其主要办法为：（一）中国银行担任包卖十一年八厘短期公债全额1 000万元整，由中国银行自由转包或分售，但须负其责任，财政部不得另包，或直接间接出售。（二）财政部应将此项债票全数交存中国银行，中国银行分别于10月5日、11月15日，12月1日以前，各售出票面250万元，其余250万元，应于1923年1月31日以前售出。（三）中国银行售出债票，随时报告财政部及内国公债局，列收财政部专户账册，听候财政部支付，不得抵扣他项之款。（四）中国银行如能依照所订分期，将包卖债票全数售出，得享受经手费6%，其经手费于交款时扣除。此项经手费，除中国银行转包与其他银行或经纪人，得由中国银行酌定给予经手费外，其余完全归中国银行应得之利益。（五）债票发行价格遵照公债条例，为90%，不得低减，包卖人所得之经手费，不能私自让与买票人，至票价低落，有损债票信用，如查有上项情事，财政部得酌量从重议罚。（六）中国银行可自派人员或出广告，分别招募，但一切办法，不得与财政部所订办法有所抵触。^[8]此次的包卖办法，同过去不同之处在于：（一）发售总机关指定中国银行一家，不致因兜售滥卖，暗中低减折扣，（二）所有发售债票的经手费，完全为中国银行之利益，除中行转包与其他银行或经纪人，由中行酌给经手费外，无论何人，不得在此经手费内支取分文。（三）所有债票限期出售，届期得以指定款项，分配用途。（四）分配四个月用途清单，按月支付，不得抵扣他项之款，寓有事前监督之意。^[9]

北京政府采取的这种包卖方式，将公债发行的风险转嫁给了承包人，承包人不论能否顺利卖出公债，都必须将承包的公债款项按时交给内国公债局。由于银钱业是主要的公债承包主体，它们在销售不出公债时，只得自己购买，这样尽管加大了金融业的经营风险，但也有助于公债的发行。