南京国民政府时期的证券立法探析

1927～1949年，南京国民政府针对证券交易中存在的问题和矛盾以及旧有立法体制中的缺陷进行了补充和完善，最终形成了近代中国的证券法制体系。这一时期的突出成果是1929年国民政府工商部颁行的《交易所法》及其施行细则和1935年国民政府实业部颁行的《修正交易所法》、《交易所交易税条例》。

南京国民政府建立后，所面临的第一要务便是除旧布新，宣布“对于北庭法令，凡未经命令暂准适用者，当然失其效力”。上海各交易所事实上已处于无法可守之地步，在旧法废除，新法未颁之前，国民政府财政部于1927年11月22日核发了《交易所暂行办法》9条，作为国民政府正式法律出台前的过渡法规。其主要内容为：（1）从前北京政府发布之证券交易所法及其施行细则与附属规则、交易所交易税条例、交易所监理官条例及其他关于交易所之法令，在未经国民政府改订公布以前，一律暂停使用。（2）对交易所的管理，原属北京农商部，现由国民政府财政部接管。（3）北京农商部颁发的执照一律作废，各交易所及其经纪人，在本办法公布后一个月内，必须遵照规定，重新呈请国民政府财政部核准给予执照，方可继续营业。（4）各交易所欠缴之税款，由国民政府财政部饬监理官核实转令补缴。（5）凡不遵守本办法之交易所，国民政府财政部应饬监理官停止其营业。^[9]

此后，财政部建立金融监理局，代表政府行使管理交易所的职权，该局拟具了征收上海交易所交易税计划书、交易所暂行通则、交易所交易税条例、上海交易所税全年税额预算表、上海交易所及经纪人验照费数额预算表、假定加增上海交易所营业税全年税额预算表、上海交易所全年营业税数目预算表等一系列文件，对上海的各类交易所进行具体监管。其中，在《交易所暂行通则》中，明确规定了金融监理局的职责：（1）负责审核交易所之业务。所有业经设立之交易所及其经纪人，应于一个月内，将原领执照呈请金融监理局验明加盖关防，方可继续营业，逾期作废；交易所需将其缴存各银行之营业保证金存据呈请金融监理局验明加盖关防，但该项保证金，应否仍存原银行，金融监理局遇必要时，得呈明财政部以命令定之，其保证金内之证券部分，如有市价剧变情事，得酌令更换或加补。（2）征收交易所特税，凡交易所以前所欠税款，由金融监理局核明饬令补缴。（3）凡违反本通则规定之交易所，财政部得令金融监理局停止其营业或解散之。^[10]

健全的证券法规，当然包括文字法规的完善，经过近十年华商证券市场的经验积累，到南京国民政府确立后，原有法规已经不能适应社会经济发展的需要，修改颁布新的证券交易法规已迫在眉睫。

为制定新的《交易所法》，立法院商法起草委员会，函请金融界推举代表列席讨论，发表适当意见，以备立法院编定交易所法时采择。^[11]为此，上海银钱两公会对交易所制度提出三点意见：（一）现在已成立之各交易所应请仍其旧贯，免予变更。（二）买卖同一种类物品之交易所每一区域应以设立一所为限。（三）有价证券与其余物品应以分别设立交易所为宜。^[12]

最后，经过反复讨论，征求意见，国民政府工商部于1929年10月3日颁布了《交易所法》，1930年6月1日正式施行。该法共59条，在总结北京政府时期证券、物品交易法规（1921年3月5日，北京政府农商部颁布《物品交易所条例》48条，对各类物品交易所的组织成立及经纪人、职员以及市场交易、监督处罚均作了相应规定。）的基础上，将北京政府时期的《证券交易所法》与《物品交易所条例》合二为一，并根据交易所建立十年的具体市场运作情况，对原有法规进行了修正。次年3月又颁布了《交易所法施行细则》作进一步的补充。^[13]

纵观国民政府此次所颁布的《交易所法》及其施行细则，其中证券部分比之北京政府时期所颁布的《证券交易所法》有明显不同：

第一，强调同一物品在同一地区只准设立一个交易所，其存立时间以10年为限，满期需重新呈请工商部核准续展。如果同一地区有两个或两个以上经营同类物品的交易所，应自该法施行起三年内合并。这实际上即是针对当时上海证券物品交易所与上海华商证券交易所的具体情况而提出的有效解决方法。

第二，关于证券交易所的组织形式。1914年的《证券交易所法》明确规定“证券交易以股份有限公司组织之”，1921年颁布的《物品交易所条例》则规定物品交易所以股份有限公司与同业会员两者混合组织，而1929年的《交易所法》则没有此区别，规定“交易所视地方商业情形及买卖物品种类得用股份有限公司组织或同业会员组织”。这就是说，无论是证券交易所还是物品交易所，均可视具体情况自由选择采行股份制或会员制。这一规定对于证券交易所来说，其组织形式较前有了新的发展，应该说是一个进步，更有利于证券交易的规范化。因为，交易所就其构成来说，是交易所的当局和经纪人。交易所当局和经纪人之间存在着利益的矛盾，这种利益矛盾，在“股份有限公司”制的交易所中表现得十分尖锐，而在“同业会员”制的交易所中，可以减少到最低限度，交易所可以更为严格地管理和监督经纪人和上市证券，也有利于证券交易运作的规范化。

第三，关于经纪人问题。从《证券交易所法》及《交易所法》的有关规定来看，后者的规定更为合理，更有利于社会公众参与证券交易的活动。《交易所法》中取消了带有浓厚歧视妇女的封建色彩的条文——妇女不能作为经纪人或交易所职员，而增加了“无行为能力者”（即指未满20岁的未成年人或心神丧失或耗弱的残疾人）不得为交易所之经纪人或会员。同时，规定经纪人或会员分为自然人（即个人经纪人）和法人两种。增加了中华民国法人可申请为经纪人或会员，但必须具备下列条件之一：无限公司、两合公司或股份两合公司，必须无限责任股东与执行业务之职员全体为中华民国人民，如其中有一外国人存在，该公司即不得为交易所经纪人或会员；股份有限公司，必须股份总额过半数及议决权过半数为中华民国人民，并其董事、监察人2/3以上均为中华民国人民。如中国人占股份额过半数，而议决权不及过半数，或股份额与议决权均占过半数，而议决权不及过半数，或股份额与议决权均占过半数，而董事、监察人不占2/3，该公司亦不得为交易所经纪人或会员。而合伙组织之商号必须全体合伙员为中华民国人民，方得为交易所经纪人或会员。此外，进一步明确规定交易所职员的任期年限为三年。

第四，加大了对违法行为的打击力度。明令交易所不得买卖本所股票，这是吸取1921年“信交风潮”教训的结果。同时对违法处罚规定的更加具体，除保留原有的行政处罚外，还增加了违法行为的刑事制裁，即使是罚金也比原来更重，如对交易所之职员与鉴定员有收受要求或约定贿赂者，处三年以下徒刑或一万元以下罚金，并没收其非法所得。意图变动市价而散布流言，或行使诡计，或施暴行，或加胁迫者，处二年以下之徒刑，或六千元以下之罚金。有下列情形之一者，处一年以下徒刑，或三千元以下罚金：交易所职员或鉴定员约付赠与或约定贿赂者，伪造交易所公定市价而宣告者，意图公告及散布而造作记载虚伪市价之文书或散布者，未经核准注册而设立交易所者，在交易所以外照交易所之市价专计盈亏空盘买卖者。

总之，1929年的《交易所法》是在证券交易所开办10年以后重新制定的，其条例同1914年的《证券交易所法》相比较更趋完善，许多方面都是针对证券交易实际运作中的具体问题而提出的法律解决方案，也使当时中国的证券立法更加适应市场管理的需要。

证券市场长期存在着内幕交易操纵市场的痼疾，而且常有政府官员参与其中，为此，1935年4月27日，实业部颁《修正交易所法》，该法与1929年的《交易所法》相比较，其特点在于，除申明交易所管辖权的变更，由工商部改为实业部外，主要集中在对违法的处罚问题上，特别强调了对内幕交易和操纵市场的管制，加大了对证券投机操纵的打击力度。

1935年初，国民政府立法院根据新的情况，为防止投机，对实施五年的《交易所法》提出进行重新修订。在修订前，经财政委员会与商法委员会两会议决，派委员陈剑如，史维焕，郑洪年赴上海实地调查，三委员于3月1日到沪，3月3日召集各所理事长及经纪人公会负责代表召开谈话会，主要针对以下问题进行了讨论：一，证据金应否由《交易所法》明定其百分比率；二，经纪人与委托人双方之关系如何确定，是否明文规定公务员不得参与交易所交易；三，对于监理员职权是否应以法律明定；四，投机垄断交易有无防止之必要，其有效方法如何。3月4日分别视察证券、面粉、杂粮、金业四所。^[14]在派员赴上海进行上述调查和征求意见后，立法院提出了修改条例，在报上公布。然而，这一修改条例，却引起上海市五交易所经纪人公会的强烈反对，主要针对修正案中所规定的经纪人受公务员委托买卖应受处罚一条联合提出反对意见，认为：处罚主体为经纪人，则此规定使经纪人代人受过，实非公平。因为经纪人在委托仓促之间，何能知甲为公务员，乙为非公务员，此条处罚，自应以公务员为主体，与经纪人无涉，这样，经纪人的营业才有保障。^[15](www.xing528.com)

4月5日，立法院召开院会，讨论《修正交易所法》新增条文“经纪人或会员不得受公务员之委托，为买空卖空之交易”时，也引起在场委员激烈争辩，形成反对与赞成两派。反对者认为，《交易所法》涉及公务人员，实觉不伦不类，不妨由政府以命令禁止；且公务员不能兼营业务投机事，在公务员服务规程及刑法中均有规定，自无另订条文必要，如为防止有特殊势力者，利用地位，垄断市面，即使通过此项条文，亦未必能防止；投机牟利者，不过少数，与其他公务员有何牵涉，此项条文，未免辱及全体公务员；公务员营业上并非绝对的有害无利，有时亦足维持公债行情；况且立法者目的在取缔公务员投机，结论竟罚及经纪人，未免本末倒置。因此，主张将此条文删去。赞成者则认为，沪上交易所市面完全操纵于少数特殊阶级之手，已成公开之秘密，故交易所中有“不怕投机，单怕垄断”之谚，可见市场所受影响之深，新增条文，实属对症良剂；公务员为人民表率，买空卖空，皆应取缔；过去沪上交易所市面，全由某机关包办，忌之者竟欲割断该机关电话线，本条条文极应保留；公务员兼营投机事业，目的只在贪得不义之财，致影响金融，扰乱政局均所不顾，沪上发生白银风潮及廿三关公债涨落风潮，可为例证。

最后进行表决，结果赞成者十七人，少数否决，仍照原条文通过。最后经立法院会议通过的《修正交易所法》，主要修改的内容为：第三十一条，规定买卖双方各缴本证据金，其金额与买卖登记价格之比例，物品交易不得少于10%，但棉纱不得少于5%；证券交易不得少于8%；金业交易不得少于5%。第四十一条，经纪人或会员不得受公务员委托进行买空卖空交易。第四十三条，实业部应派交易所监理员检查交易所之业务簿据、财产及其他物件以及经纪人或会员之簿据，并注意市场价格变动之原因，交易所职员、经纪人或会员对于各项检查，有提供物件、答复质问之义务，监察院应随时派员调查交易所之一切状况及主管官署所派人员执行职务情形。第四十八条，违背第三十一条者，处以应纳本证据金二倍以上十倍以下之罚款。第四十九条，违背第四十一条者，经纪人或会员及公务员各处以买卖价格二倍以上十倍以下之罚款，其涉及刑事者，依刑法处罚。^[16]

从以上情况可见，1935年立法院重新修订的《交易所法》，主要目的就是针对公务员投机，主张采取严厉取缔的措施，4月7日立法院长孙科发表谈话，此次修正交易所条文，取缔公务员为买空卖空之投机交易，使经纪人不得接受公务人员之委托。^[17]

对证券交易的征税，北京政府时期只征收交易所税，并未对买卖双方进行征税，南京政府开始沿袭了这一做法，但随着证券及物品交易市场的发展，国民政府认为有必要对交易双方征收交易税，以增加政府财政收入。于是从1934年末到1935年，围绕交易所交易税的征收问题，上海金融业与立法院之间又展开了一场争论。1934年12月，当传闻财政部将对交易所中买卖征收交易税，其税率已交立法院审议时，上海市面粉、杂粮、纱布、证券、金业五交易所经纪人公会，根据工商业之萧条情况，向立法院财政部呈文，请求暂缓征收，并提出征税四原则：一、国债及地方公债免税。二、证券（包括股票、公司债及其他）之定期买卖，短期税轻，长期税重。前者税率不得超过万分之0.25，后者税率不得超过万分之0.5。三、商品买卖不分近远期，税率不得超过万分之0.5。四、商品买卖应从买卖约定额抽税，不应从量征税。^[18]1935年2月8日，立法院开会讨论交易所交易税条例案，决议修正通过，其中对证券交易的征税规定是，有价证券按照买卖约定价格征收，其价格在百元以下应按百元计算，现货交易不课税，履行交易期限在7日以内者，征万分之0.4，在7日以外者，征万分之0.7。由交易所于买卖成交时，按规定税率，责成原经纪人向买卖当事人附带各征半数，如经纪人不为交付或交付不足，交易所应负责代缴。交易所应将逐日成交数量及价格，于次日报告交易所监理员核明，并将应纳税款迳缴国库。交易所监理员，随时检查交易所或经纪人之账册，查核有无隐匿或虚伪情事。凡未设置交易所监理员的地方，由财政部委托地方财政机关或银行，代为征解。^[19]2月13日，上海华商证券交易所及其经纪人公会致函上海银行公会，认为政府公债交易若与普通股票同一征税，不利于国债之推行。3月9日，上海市商会致银行公会函，要求对公债交易，无论现货期货概予免税。^[20]财政部也认为，立法院通过的交易税条例，关于各级税率，轻重之间，颇失平衡，请加修正。

最后修正通过的交易税条例于5月6日公布，其中对证券交易的税率未变，只是明确规定：政府发行之公债、库券交易免税。^[21]财政部原定于1935年7月1日起正式开征，但却引起沪上各交易所的强烈反对，上海市五交易所联合会及经纪人公会联合会，分别派员晋京请愿，要求缓征，6月30日，财政部长孔祥熙批示，准予展期6个月，预计当年12月1日起开征。后由于市面不景气，工商业异常衰落，财政部决定不开征各所交易税。^[22]

抗日战争结束后，交易税法的实施再次提上议事日程，不仅没有引起争论，而且税制较抗日战争前更加完善。1946年9月21日颁布《证券交易税条例》规定，交易税按买卖约定价格征收，税率为：一、各种有价证券万元以下按万元计算，现货交易按万分之五征收；交易期限在7日内者，按万分之十五征收；逾7日者，按万分之二十征收。二、政府公债，除现货交易免税外；交易期限在7日以内者，按万分之五征收；逾7日者，按万分之十征收。征税的对象与方式：只对卖方征税，经纪人代扣，由交易所汇缴，经纪人未代扣或代扣不足时，交易所应负责代缴。交易所应逐日将成交数量、价格及应纳税额报告主管征收机关，将税款迳解国库。各地主管征税机关随时检查交易所或经纪人之成交数量及价格。处罚：交易所未依期限或怠缴税款，科1万元以下之罚款；隐匿不报或虚伪报告，除照补税额外，科所漏税额10倍以上，30倍以下之罚款，由法院裁定执行，交易所因经纪人违反规则致受处分，不得转责于经纪人。^[23]据统计，上海证券交易所自1946年9月25日开征交易税，到1947年1月底止4月余总计税收为461 352 305元。^[24]不仅证券交易征税，1948年3月23日，国民政府又公布了《交易所税条例》，恢复了自抗日战争以来停征的交易所税，规定：交易所税应就交易所总收益额（系指经手费及上市费等，总额不得减除任何开支）按6%计征，按月报交，交易所于每月初五日内将上月之交易实况及总收益报请当地主管征收机关核定税额，并于接到缴款通知书后三日内将税款迳缴当地国库。必要时主管征收机关可会同交易所监理员随时抽查交易所各项账册。交易所不依规定申报缴税者，科以1千万元至3千万元之罚锾，隐匿不报或虚伪报告者，除照补应纳税额外，并科以漏税额10倍以上30倍以下之罚锾。^[25]

关于证券的发行，国民政府内国公债的发行仍沿袭北京政府时期的惯例，单独依据财政部制定的相关法规，而股票的发行则主要依据的是1929年12月26日国民政府颁布的《公司法》的相关规定，在股份有限公司发起成立时的股票发行上，该法在继承北京政府时期的《公司条例》的同时，作了以下修正：一、认股者第一次应缴股款不得低于票面金额1/2，明确规定第一次股款缴足后，发起人应于三个月内召集创立会。二、将每股金额从50元降为不得少于20元，但一次缴全者可以10元为一股。公司发行无记名股票时，其股数不得超过股份总数1/3。^[26]与此同时，为规范股份公司的招股，国民政府又颁布了《设立股份有限公司招股暂行办法》，该办法共八条，主要内容为：（1）地方主管官厅具体负责审核股份有限公司的招股事项，规定，凡设立股份有限公司，应先备具营业计划书，发起人姓名，履历及认股数目连同招股章程，由全体发起人具名，呈由主管官厅备案后，方得开始招股。地方官厅在核准招股时，对招股期限应酌予限定，预限招不足额，即作无效。当公司招股足额召开创立会时，地方主管官厅须派员莅临监督，创立会议决录并应有监督人员签名证明。（2）凡设立公司，各发起人须承受股本总额至少1/5以上，每一发起人至少承受股本总额3%以上。公司所收股款或认股保证金，在公司未正式成立前，发起人不得提用。因故停止招募时，须于十日内结束，并呈报主管官厅备案，将已收股款如数发还。^[27]

上述可见，南京国民政府的证券立法更为成熟，表现在：一是注意了法律前后的延续性，基本继承了北京政府时期证券法律中合理的可行的规范，并加以完善。二是根据实际情况进一步修正和大量补充了旧法律中的不足及缺陷，使之更加符合需要，更有利于促进证券市场的发展。特别是在监管机构的设立、打击违法交易行为和对不当交易行为的限制等方面，更加大了力度。三是注意了法律实施的可行性，如交易税的征收，尽管相关法律已经制定，但当发现实施的时机并未成熟，仍灵活地做了变通，待条件具备后才予以实施。

纵观旧中国证券立法的全过程，历经北京政府、南京国民政府统治时期，到1935年初步形成了一套证券管理的法律规范，使近代中国证券市场的管理有了基本的章法可循。虽然，近代中国的证券法不是集证券发行与交易为一体的综合型法律，而是二者分立型的证券法，但从证券的发行、交易所的设立、监管机构、经纪人、证券登记结算、交易税的征收、到违法行为的处罚等都做了规范，已涉及到了证券市场的主要方面，体现了证券法的基本内容，然而旧中国的证券立法体系还是很不完善，仍存在着一些严重的缺陷：

首先，重交易立法轻发行立法，相对于已初具规模的证券交易市场的立法来说，对证券的发行则没有制定专门的证券发行法，而是散见于其他的法律法规之中，既不规范，也不系统。如对政府公债的发行，在不同的时期，政府颁布有不同的发行规则，通常是由政府的财政部门来负责执行的。股票的发行则仅仅体现在《公司条例》和《公司法》的少许规定之中，且仅属于一般股份公司发起成立时的股票发行，至于如何通过证券市场发行新股或增资扩股筹集资金则根本没有涉及。

其次，作为证券交易根本立法的《证券交易所法》与《交易所法》本身存在严重的法律空白，第一，对证券的上市未作规定，当然，由于政府公债属于豁免证券，可直接在交易所上市，这里所说的证券上市仅是指对企业股票与债券而言。第二，对股票上市公司缺乏管理与规范，更没有对上市公司的信息披露做出要求。

上述问题的存在，就其原因又是与近代中国证券市场的不健全相一致的，所谓不健全主要表现在，抗日战争爆发以前的证券市场长期是以政府公债交易占主导地位，约为98%，而上市交易的股票却很稀少，常常是有行无市，至于股票市场的兴盛则是抗日战争爆发以后，特别是1941年12月8日太平洋战争爆发之后的事了，至于公司债券则始终未在华商证券市场上市交易。正是由于市场的不健全才导致了整个证券立法体系的缺陷，而这种体系上的缺陷又反过来制约了证券市场的健康发展。