北京政府时期的证券法规制度优化建议

北京政府时期（1912～1927年），是近代中国证券法律法规的建立时期，主要以1914年北京政府农商部颁行的《证券交易所法》以及次年颁布的《证券交易所法施行细则》与《证券交易所法附属规则》，1921年颁布的《证券交易所课税条例》为基本的法律法规。

尽管近代中国华商股票及其交易产生于19世纪70～80年代，并有一定程度的发展，但最初这些股份制公司的建立及其股票的发行，不过是模仿西方，并无法律可据，在晚清时期，政府还没有对证券市场进行专门立法，仅在1904年颁布的钦定《公司律》中有少许关于股票发行的规定，而对证券交易，政府方面并未制定管理措施。然而，中国证券市场从产生以来，即经历了两次大的股票风潮的冲击，第一次是1883年，刚刚兴起才10年的华商股票市场由于矿务局股票的投机泡沫而受到重创；第二次是1910年，在众业公所经营的外商股票，也因橡皮股票的投机而发生风潮。两次股票风潮的发生使中国人感受到了证券市场的高风险。

进入民国以后，随着民族资本主义的进一步发展，股份制企业逐渐增多，规范证券市场的必要性日渐突出，证券立法提上了议事日程。在此背景下，1914年，江苏南通著名实业家、时任北京政府农商总长的张謇，从他的“国非富不强，富非实业不张”的“实业救国论”出发，推动农商部拟定了《证券交易所法》（八章35条），并于1914年12月29日公布实施。这是近代中国第一个关于证券交易的法规，它以日本明治二十六年《改正取引所法》为蓝本。^[2]其主要内容为：（1）证券交易所设于商业繁盛之地，每一地方只能设一所，其区划由农商部会同财政部确定，证券交易所的组织形式为股份有限公司，其设立要经农商部核准，并由农商部咨行财政部备案，设立时应向国库缴纳营业保证金，证券交易所仅限于本所经纪人参加买卖。（2）证券交易分为现货与期货两种，证券交易所对因买卖违约所发生之损害应负赔偿责任，令买卖双方各缴证据金及追加证据金，对于不履行买卖契约者，可以其证据金、追加证据金及保证金充损害之赔偿，但不得经营场外交易。（3）不具有中国国籍的外国人不得为证券交易所的经纪人和职员，并对经纪人与职员的资格做了具体而详细的规定：妇女；受破产宣告，债务尚未还清者；受禁治产及准禁治产之宣告者；受证券交易所除名处分者；受刑律处分，满期或赦免后未及一年者，均不得为证券交易所经纪人或职员。（4）由农商部具体行使对证券交易所及经纪人与职员的监督权与有关违法处罚权，当证券交易所的行为违背法令或妨害公益，或扰乱公安时，农商部可给下列处分：解散证券交易所；停止或禁止证券交易所全部或部分营业。必要时，农商部可派临时视察员检查证券交易所与经纪人之业务、账簿、财产或其他物件；可令证券交易所改定章程。证券交易所于营业期间内因故解散，须禀报农商部，并由农商部咨行财政部备案。若经纪人或职员违反规定从事证券场内交易或场外交易时，处以罚金20元以上，500元以下；凡伪造市价或扰乱市价者，处以罚金100元以上，1 000元以下。^[3]

为进一步贯彻实施，1915年5月5日又有《证券交易所法施行细则》26条及附属规则13条的公布。首先，对证券交易所建立的具体条件与必备手续，申请注册程序做了明确规定：由发起人将所需文件连同证券交易所章程，报经所在地地方官署转达农商部核准，暂行立案；经农商部批准立案后，除由发起人认足股本总额外，应依公司条例招集股本；股本认足后，由职员联名申请，连同各款文件由主管地方官署转达农商部正式批准设立，给予执照；证券交易所自批准设立后满一年尚未开业时，其设立之批准无效。其次，规定了经纪人申请程序：经纪人填具志愿书和商事履历书，由证券交易所加具意见转禀农商部核准注册，将经纪人营业执照发给交易所，当交易所收纳经纪人保证金后，即行转给各经纪人。经纪人废业时，应禀报农商部并缴还执照。在附属规则中还对证券交易所的股本、营业保证金、经手费的收取、经纪人保证金的缴纳、定期与现期买卖方法等具体问题进行了规定。^[4]

1921年3月10日，北京政府进一步颁布了《证券交易所课税条例》4条，规定交易所税的缴纳比例为证券交易所每次结账后的纯利之3%，缴纳方式由地方实业厅征解，农商部核明后转报财政部国库列收，未设实业厅的地方由农商部委托相当官署征解。^[5]

在证券的发行方面，北京政府对于公债发行的法规主要集中在两个方面：一为各项公债之单行法规；二为一般公债之通行法规。前者体现在历届政府所制定的公债条例中，而后者如内国公债经理规则、内国公债经售及承购人员奖励规则、内国公债付息施行通则、国债预约券规则等。对于公债的经理规则，1914年，当三年公债发行之际，财政部曾会商公债局，拟定了《民国三年内国公债经理规则》15条，于当年11月21日获准由财政部通行遵照。到第二年，发行四年公债时，在前项规则的基础上加以修改，定名为《内国公债经理规则》，1915年5月28日经大总统批准执行。此后，所发各项公债即据此以为准则。^[6](www.xing528.com)

1922年，随着内国公债的大量发行，北京政府审计院对过去主要适用于外债的审计法规进行修订，专门拟定了《审查国债支出规则》，呈请大总统公布施行。规定：政府募集公债不论内外债、国库证券还是各种借款均应由主管部门将发行规则或借款合同等文件报告审计院审查，当审计院稽核国债支出之发款命令及请款凭单时，如有疑义，或认为不正当，可送回主管部要求其答复，对其答复仍不满意，可拒绝签字。若主管长官不服，可由财政部长及主管长官负完全责任，同时仍将国务会议决之事由，抄送审计院查核。审计院将拒绝签字理由写入审计报告书内，以备国会议决。^[7]

股票的发行，主要依据1914年1月13日颁布的《公司条例》，具体的发行规定是：首先，股份的认募是股份有限公司成立的前提条件，发起人必须认足股份，不属于发起人自认之股份，应于公司成立前，招募足额。认股者必须照所认股数缴纳股银，各股票发行之定价，不得少于票面银数，首次当缴股银，不得少于票面1/4。股份总数招足后，发起人应速召集创立会。其次，规定股份公司之资本，按股计算，每股银数，一律平均，至少以50元为限，但一次全缴者，可以20元为一股，公司可依章程发行优先股，股银应缴现款，不得向公司以别种债权作抵。公司非设立注册后，不得发行股票。股票有平价发行与溢价发行两种，而股份分记名式与无记名式两种。^[8]

通观北京政府时期的证券立法，不难看出，当《证券交易所法》及其施行细则颁布之时，中国的证券市场还处于发展的初期阶段，即使在上海这种经济相对发达的地区，也仅有西商众业公所这样的外商证券交易所，还没有华商自己建立的证券交易所，而由华商股票掮客所建立的上海股票商业公会也仅于1914年刚刚成立，因此，在缺乏本国证券市场实践经验积累的情况下，所颁布的《证券交易所法》是极不完善的，仅仅局限在对证券交易所的建立及对市场交易的监督管理的责任和处罚等规定上，所涉及的主要是证券二级交易市场，条例内容不仅十分简单，而且也不够公正，如明确规定妇女不能作为经纪人或交易所职员，表现出浓厚的歧视妇女的封建色彩。证券交易是商品经济发展的产物，商品经济要求自由、公平、公正的竞争，而在一个规范证券市场运作的法规中还出现这样的封建教条，这不仅说明这个法规的制订者有着浓厚的封建观念，也充分说明当时中国的证券市场与中国的资本主义股份制经济发展的要求是不相适应的。这一时期的证券立法还反映出立法者本身缺乏对证券、证券市场和证券交易所的规范运作的深入认识，如在政府监管上，仅将监管权交给农商部，至于如何监管则只有几条大的原则，缺乏如何执行、实施的细则，对违法行为的制裁也不严厉，仅局限在撤销证券交易所注册、取消经纪人或职员资格、强制要求证券交易所改组或修改规则以及罚款等行政处罚方面，并没有相应的刑事责任规定。同时在《证券交易所法》中，没有明确规定证券自律管理组织的法律地位、权力与职责，以及自律组织的行为规范。特别是对证券商协会、经纪人公会等同业组织也没有制定相应的管理规范，致使这些同业公会的职责与权限都不明确。这些问题充分表明，初期制定的证券法规存在着市场操作性不强和市场定位弱的缺陷，它需要在证券市场的实际运作中得到检验，更需要以市场运作过程中所形成的习惯和规范来补充、完善与修正。

至于证券的发行，因为政府公债是北京政府财政的一部分，有关政府公债发行的法律较之于股票发行相对完善；而公司股票发行与上市的法律规范则非常薄弱，《公司条例》仅对股份有限公司发起成立时的发行股票作了有关认股、募股等若干环节的说明，既没有要求公司在发行股票时进行公开的信息披露，也没有对股票发行必备程序做出具体系统的规范。

然而，《证券交易所法》及其施行细则的颁布，毕竟开了中国证券立法的先河，推动了中国证券交易的发展，当时是在国内华商证券市场尚未形成的背景下，在既无可依据的充分事实又无可凭借的经验状况中，开始了证券立法的尝试，应当说这是可贵的探索，它奠定了后来证券立法的雏形，积累了有益的经验。此后，根据《证券交易所法》的规定，近代中国第一批证券交易所相继诞生，它们是北京证券交易所（1918年），上海证券物品交易所（1920年7月）、上海华商证券交易所（1920年5月建立，1921年1月正式营业），它们的建立标志着中国近代华商证券市场进入交易所时代，中国近代华商证券市场的正式建立。