行政决策的程序与原则详解

（一）行政决策的程序

行政决策的程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。行政决策是一种动态的管理过程，不只是从几个备选方案中挑选一个最佳方案的所谓“拍板”行动。行政决策的过程相当灵活，常常因行政决策的种类、行政决策的条件以及行政决策主体的经验和素质的不同，而没有一个固定的模式。国内外学者对行政决策程序的看法也不尽一致。但行政决策的大量实践告诉我们，科学的行政决策程序是行政决策客观规律的体现，大体上要经过四个阶段：

第一个阶段，确认问题，明晰决策目标。行政决策总是针对特定的问题进行的，所以，确认问题是行政决策活动的起点。成功的行政决策应当首先能够确认出正确的决策问题，相反，行政决策过程中最致命的错误就是确认与解决了一个错误的问题。行政决策问题是被行政决策主体所认知并有必要采取行动加以解决的社会问题，是社会所普遍关注的问题或对社会产生广泛影响的问题。社会问题被确认为行政决策问题实际上是人们对客观事实和社会问题的认识由感性上升到理性的过程。这一过程可大致包括问题察觉、问题描述、问题分析和问题界定四个阶段，其中前两个阶段是感性认识阶段，后两个阶段构成了理性认识阶段。问题察觉就是指某个社会现象或问题被发觉并被关注的过程。问题描述是指在问题察觉后，力图运用特定的操作性语言对问题进行客观、真实、详细、明确的表述过程。问题分析就是对前一阶段描述的问题和相关资料进行去伪存真、去粗取精、由表及里、由此及彼的分析，是对描述的情况所进行分析和诊断，目的是要抓住问题的本质和关键，进而判定其能否成为决策问题。问题界定是指通过问题分析之后，对能够成为行政决策问题的那些问题所作的认定，需要弄清问题的性质、类型、范围、程度、特征、影响和问题的内部层次、结构等，然后依据已有的经验和知识，运用科学的方法和手段，对问题产生原因进行估量、核查和证实。

确认了行政决策问题并对其产生的原因进行剖析，就为行政决策目标的明晰和确定提供了前提。行政决策的目标是指在一定环境条件下解决社会问题所要预期达到的结果和目的。行政决策目标是行政决策实施的出发点和行政决策评估的基本依据。在整个行政决策过程中，明晰目标是十分关键的一步。目标正确，决策就有了正确的方向；目标错了，则不可避免出现方向性错误。行政决策目标的明晰必须要针对要解决的社会问题，在存在多个行政决策目标的情况下，则需要考虑目标实现的约束条件，区分主次，突出重点，抓住主要矛盾和关键环节，从资源分配上确保重点行政决策目标的实现。行政决策目标是行政执行的重要依据，这就要求行政决策目标应当尽可能明确，只有这样才能避免因各行政执行主体基于主观理解而出现的执行标准不统一的现象。

第二个阶段，集思广益，设计决策方案。设计决策方案要以事实和科学理论为依据，为此，必须进行广泛调查研究，同时运用适当的方法和寻求实现目标的途径与办法。行政决策方案的重要意义是不言而喻的。从若干个可行性方案中比较、鉴别，选择出最优方案并实施以解决特定社会问题，首先要有可供选择的行政决策方案。而设计决策方案正是为这种比较、鉴别提供了前提。有了这个前提，才会有选择最优方案的活动。所以，设计决策方案的工作质量对最后决策的质量有着重大的影响。

行政决策方案，根据其内容和作用的不同，可分为积极方案、应变方案和临时方案三类。积极方案属于从正面保证行政决策目标实现的方案，内容涉及各种积极措施。应变方案是在情况发生意外变化时的应急方案，内容包括应急措施和预防措施。这类方案常常和积极方案一道共同保证目标的实现。临时方案则是对引起差距的原因尚未查清但又急于处理的问题而做的决策，内容是一些临时性措施，以暂时抑制问题的发展，具有从侧面保证决策目标实现的作用。对于简单的行政决策问题，可以直接设想出几个备选方案。而对于复杂的行政决策问题，则需要在设计方案上下一番工夫，一般可分为轮廓设想和精心设计两个步骤。轮廓设想是从不同角度、多种途径出发，尽量大胆提出多种多样的方案设想。这一步骤的主要要求是方案要尽可能多样化并具备整体上的完备性，各个方案之间要尽可能是相互排斥的。为此，方案设计者要打破常规，独辟蹊径，用全新的思维方式和技术来实现决策方案的创新。精心设计是对轮廓设想所产生的备选方案进行初步筛选，淘汰那些明显不可行的设想，留下一些较为可行的方案，并对其进行精心设计。这一步骤要求细致、冷静、求实，认真推敲，除了淘汰不合适的方案设想，留下若干个在途径、措施等方面都互不重复的备选方案外，有时还需要同时选取几个方案中的某些可以互相补充的部分，形成一个综合的方案。

第三个阶段，评估选优，抉择决策方案。抉择决策方案是指行政决策主体对所有可行性决策方案进行综合评估，权衡利弊得失，选择一个或者综合出一个最优方案的活动。抉择决策方案之所以是整个行政决策过程的关键一步，是因为多个备选方案，尽管都是可行的、正确的，却还是有优劣之分。有的方案实现决策目标，时间短、代价小、副作用少、效率高；有的方案则相反。择定决策方案经批准就具有法律效力，变成指导行动的方针，方案付诸实施就会对社会产生一定影响，所以抉择决策方案应慎之又慎。

对于一些简单的、确定型的行政决策，各个决策方案的优劣一目了然，抉择就相对较为容易。但现代行政决策问题的不确定性因素相当复杂，行政决策目标也有多个，在实现行政决策目标的方式、途径上也有不同。仅凭行政决策者个人的知识和经验去评价和判断备选方案是不行的，必须依靠有关专家们的力量，集思广益，从必要性、可能性、经济性、协调性等多方面做可行性研究和论证，共同评选方案，最后由行政决策者根据专家们提供的意见，遵循行政决策的原则来择定决策方案。行政决策是对社会问题的决策，因此，决策者必须充分考虑社会各阶层的利益要求和愿望，预测他们对政策可能的反应和承受力，此外，决策者还必须在政府系统内部做充分的解释和沟通工作。只有这些条件具备了，择定的决策方案才能得到贯彻执行。在决策方案择定过程中，还要考虑到行政决策权力体制对于方案抉择的科学性和有效性的影响。

第四个阶段，局部试点，修正完善方案。在实际的行政决策过程中，行政决策往往不是一次性完成的，行政决策阶段和采取行动阶段在时间上也不完全是截然分开的。行政决策对所采取的具体行动具有指导性的作用，可以用来控制具体行动的方向、次序和进程，具体行动的进展情况和效果则可以为检查、判断既定的行政决策方案的有效性和可靠性提供反馈。当在具体行动期间发现某些不利情况时，可以进行二次决策或多次决策，对原有的决策方案进行修改和完善，甚至可能会出现推翻既定方案、对原有的备选方案重新进行评估、选择或重新收集信息、拟订决策备选方案的现象。

为了减少采取具体行动中可能出现大的偏差所带来十分不利的社会影响和决策后果，对于一些重大的、不确定性因素多的、目标不易量化的问题，虽然已经择定了决策方案，但还不应马上普遍实施，而应通过局部试点验证，及时了解试点情况，对决策进行必要的修正和完善，这就是反馈。反馈是决策过程中不可缺少的环节，反馈的实质是要对过去的决策进行实践性评价和检验。一项决策，无论在实施之前经过了多么严谨的论证，都不能保证完全正确。只有不断地进行反馈，才能验证决策的正确与否，也才能及时修正决策方向或弥补决策遗漏，从而避免重大决策失误。比如，我国建立经济特区的决策方案，就是通过局部试点验证后才实施起来的。修正完善决策方案的做法也体现了行政决策动态过程的阶段性和连续性。

（二）行政决策的影响因素

对行政决策程序和过程的描述总体而言是比较抽象的，实际上，在做出决策的时候也往往会受到各种因素的影响。因而，如果要把握实际的行政决策过程，就应对这些影响行政决策的因素进行分析和研究。一般而言，影响行政决策的因素主要来自决策者与决策对象、决策环境、决策策略等方面。

1.决策者与决策对象

决策者是决策的主体。决策者对行政决策的影响正是通过其个人素质发生作用的。决策者个人素质的不同对决策质量和决策行为有不同的影响，而且直接影响到行政决策者的政策水平、法律观念、对问题和决策方案的判断力、承受外界压力的能力、对信息的敏感性等等。行政决策的对象是各种社会公共事务和社会问题。这些公共事务和社会问题的重要性、紧迫性和特殊性无疑对行政决策的议事日程安排、决策方案的拟订和选择都有着重要的影响。在行政领域中，每天都存在着大量的、各种各样的问题，它们的影响面、严重性、时间要求、复杂性、解决难度、引起社会和领导人关注的程度和适当的处理方法等等各不相同，因此对行政决策者的判断和决策方案的拟订、选择有着不同的影响。

2.决策环境

决策环境一般可以细分为法律环境、决策体制、外界压力以及信息来源等。现行的政策和法律是各级行政机关进行行政决策的主要依据。无论是贯彻上级规定的执行性决策，还是行使自主权的行政性决策，有无正当的政策和法律依据都是行政决策者必然要考虑的重要问题。决策体制是由行政领导体制决定的行政决策形式。个人负责制下的决策形式主要是个体决策，而集体负责制下的决策形式主要是群体决策。决策体制对行政决策的影响主要表现在对个人决策行为和决策质量的影响方面。除了个体决策和群体决策有不同特点之外，个体决策易于突出个人素质方面的差异，群体决策显然可减弱这种差异。外界压力指各种社会集团、政治团体、社会舆论、新闻媒介等独立于行政决策过程之外但对其有重要影响的因素。行政决策由于牵涉到社会上各个方面的利益，各种社会集团、社会阶层以及各类人员将会以各种活动或各种方式表现其对某一社会问题或某种决策方案的关心，甚至可能会在某种程度上直接影响或干预具体的行政决策过程。信息是行政决策的基础，信息是否准确、及时、全面，直接影响到对问题判断的准确性和决策的质量与效果。但是，信息需要收集，行政决策者需要有一定的来源使其能够得到所需要的信息。信息来源主要分为正式来源和非正式来源。

3.决策策略(www.xing528.com)

决策策略通常包括决策手段和决策时机等内容。行政政策的手段和方法对决策质量和决策结果有着重要的影响。随着行政决策对象日益复杂化，仅仅利用经验的、手工的、直观的或简单的决策方法远远满足不了决策的目标要求。近些年来，诸如系统分析、网络技术等各种先进的决策手段和方法不断得到广泛运用，有助于及时、准确、全面收集和处理信息，对决策问题科学地进行定量、定性和可行性分析，客观地判断和选择决策备选方案，并且可以有效排除或抑制外界压力、个人素质等因素对决策过程的消极影响。决策时机主要指行政决策的时间安排及当时的决策条件。实践表明，在不同的时间和不同的情况下，人们对同一问题或同一决策方案的看法、判断可能会有所不同或发生变化。决策时机是可以有计划地选择和安排的，行政决策者可以根据决策条件是否成熟的判断决定是否安排及在何时安排决策议事日程，这种人为的因素将会增强决策时机对决策过程和决策结果的影响。

除了以上这些影响行政决策过程的主要因素之外，在实际的决策过程中，还会有其他多种多样的因素存在。这些因素的存在和影响说明了行政决策过程的复杂性，有意识地利用这些因素的积极作用，克服它们的消极作用，是有效控制决策进程、提高决策质量的重要途径。

（三）行政决策的原则

行政决策的原则是从行政决策实践中总结出来的，是对行政决策活动规律的概括，是行政决策制订和实施过程中必须遵循的基本准则。遵循了这些原则，行政决策就能够科学地反映客观实际，较好地解决现实问题；如果行政决策主体违背了客观规律，主观臆断，一意孤行，就会出现相反的局面。具体说来，行政决策具有以下原则：

1.信息原则

信息是决策的基础，科学的行政决策必然离不开全面、准确和及时的信息。信息越是全面、准确和及时，行政决策思维就越具有广度和深度。古今中外不乏因为错误的信息所导致的行政决策失利的事例。要想做到信息全面、准确和及时，行政决策主体就必须建立健全行政信息系统，广泛搜集，深入调查，并对信息进行系统的比较分析，去伪存真，去粗取精，归纳整理，科学论证，沟通迅速。

2.系统原则

运用系统分析的理论和方法进行决策活动，这是现代行政决策的客观要求。行政决策中必须贯彻系统原则，要正确处理整体与局部、局部与局部、整体与层次、内部与外部、长远与当前等诸多关系，使行政决策达到整体优化的要求。比如，我国社会治安的综合治理就是一项系统工程，要把握系统原则，只有社会各方面齐抓共管，统筹兼顾，才能形成良好的社会治安环境。

3.预测原则

正确的预测是成功的关键。行政决策是规划确定未来行政目标的活动，必然包含预测。预测不是臆测，它是建立在对客观规律正确把握的基础之上的。现代社会的发展日新月异，世界各国政治、经济相互影响，这使得社会各方面的不确定因素大为增加。为此，行政决策必须采取科学方法，依据可靠信息，对决策问题的未来发展、环境的变化及决策方案实施的结果，加以正确预测，并准备预防对策，以防患于未然。

4.择优原则

决策总是在几个方案中进行选择。如果只有一个方案，没有选择，自然也就谈不上择优，就难以做出最好的决策。初拟的方案要越多越好，经过筛选后至少留下两个方案，但要注意这两个方案应有一定的区别度，不能出现两个方案形异而实同的情况。对若干个备选方案，运用数学、逻辑、社会科学等方法综合评价，比较鉴别，权衡利弊，本着择优原则，最后选出效益最好、可靠性最大、弊端最少的方案来。

5.可行原则

对行政决策目标和方案应进行充分的可行性分析。超乎现实主客观可能条件，片面追求高指标、高速度的决策，其结果必然是事与愿违，劳民伤财，非但不能解决问题，反而增加了矛盾。行政决策必须讲求社会效益和经济效益，从这些方面进行可行性论证。

行政决策本身就是一项创造性的活动，公共行政的对象日新月异，社会中每天都会有新的事情发生，每天都会出现新的问题，面对新情况、新问题，无先例可供参考，无常规可供遵循，就要求决策活动包含着创新的内容。同样，人类政治文明的发展已经把我们引入一个民主理念深入人心的时代，事实上，科学决策是与民主决策联系在一起的，决策的民主化可以广开言路、集思广益，让公众行使参与国家社会事务管理的民主权利，造就一个由决策主体、专家和人民群众三方面有机结合的决策过程。特别是在一些关涉国家以及社会发展的重大决策问题时，民主决策尤其显得意义重大。