行政监督方式及其作用分析

行政监督方式是指行政监督主体在监督过程中所采用的手段和方式。按照法律的规定或者惯例，不同的监督主体可以采用不同的行政监督方式。在行政监督过程中，采用何种监督方式，对实现行政监督目标十分重要。同时，由于行政监督主体的多元性，行政监督方式也是多种多样的。其中，最为常见的行政监督方式有：

（一）质询

质询是立法机关对政府的工作提出疑问并要求相应的行政机关做出答复的监督方式。在现代行政监督体系中，因各国制度的差异，立法机关有无质询权主要以宪法赋予的权限而定。凡宪法规定行政机关要对立法机关负责的，立法机关就有质询权。在立法机关享有质询权的国家中，立法机关议员个人或集体可以就行政机关的政策和行政人员所管理的事务提出口头或书面询问，要求有关人员即席或书面答复，被质询者对如实答复负有法律上的责任。总的说来，质询是因为立法机关对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意而做出的，是一种按照有关法律的规定提出质问并要求被质询机关做出澄清、解释的行政监督方式。所以，质询是一种带有批评性意涵的监督方式，在程序上，一些国家要求质询必须符合法律规定的联名人数并以书面的方式按严格规定的程序提出。比如在英国，《英国平民院议事规则》第十八条规定：质询应当以书面形式提交给议事台办公室，在质询通知上应当注明要求口头答复还是书面答复，议长在接到质询案后，应当转送有关的政府机关，由其在一定时间内给予答复，要求书面答复的，有关的大臣应当在指定的日期向该议员提供答复；要求口头答复的，议会可以要求有关大臣在指定的时间到议会口头答复质询。

（二）弹劾

弹劾（impeachment）是现代西方宪政体系中行政监督的一项重要内容。它起源于14世纪的英国，起初是一种制约王权的方式，后来被美国、法国、意大利等主要欧美国家以及菲律宾、印度尼西亚等一些亚洲国家仿效。弹劾指的是立法机关对总统或其他政府高级官员和司法官员的违法、失职及犯罪行为进行控告，迫使其承担责任或罢免其职务甚至对其做出制裁，这是一种比较严格的行政监督方式。导致弹劾的原因一般有两种情况：一是对违法乱纪行为提起弹劾案，这主要是指总统或者其他政府高级官员违反宪法、法律、法令等；二是对失职行为提起弹劾。这一弹劾范围非常广泛，凡法律所规定的事项，或虽法律没有明确规定但职务上却应尽之项，如未执行或执行失当，均属于失职行为。在美国，国会拥有对政府的弹劾权。国会可以对犯有严重失职行为和犯罪行为的总统、政府部长以及其他联邦文职官员进行弹劾。弹劾由众议院提出，参议院审判，如参议院以三分之二多数通过弹劾案时，弹劾有效。如被弹劾者是总统，则由最高法院首席大法官主持审判。在美国历史上，只有南北战争时期的约翰逊总统、卷入“水门事件”的尼克松总统和克林顿总统引发过国会的弹劾程序，但最终都未定罪。

（三）不信任表决

不信任表决是立法机关对政府实施行政监督的极端形式。在西方国家，这一监督方式在重大的政治生活中比较常见。不信任表决一般有两种情形。其一，当政府出现重大失职和立法机关对政府不支持时，则对政府举行不信任表决，表决一旦以多数票通过，本届政府必须辞职。另外，当立法机关对政府的某项重大决策有不同意见或提出否决时，即表示立法机关对政府不信任，内阁或者集体辞职或者请求国家元首解散立法机关，重新大选。如新选出的立法机关仍不同意其政策时，内阁就必须辞职。例如，根据英国的宪法习惯，所有内阁大臣对议会负有连带责任，内阁必须取得议会的信任和支持，丧失下议院信任的内阁必须全体辞职，或者提请英王解散下议院重新举行大选。瑞典也是一个用不信任表决监督政府的国家，按照其法律的规定，必须有十分之一的议员联名提出对政府成员不信任的动议时，议会才能接受此动议。不信任案必须有全体议员过半数通过才能有效。不信任表决一旦通过，议长应当立即宣布免除首相或大臣的职务。

（四）申诉与控告

申诉是指行政监督主体认为行政机关及其行政人员在行政过程中侵犯了其合法权益或不服行政机关给予的行政处分决定而向有关机关提出重新处理的意见和要求的行为；控告则是指行政监督主体认为行政机关及其行政人员在行使行政权力过程中存在违法乱纪行为而依法向有关机关提出指控并要求对其依法惩处的行为。申诉与控告的主体可以是公民个人、社会团体、政党、检察机关，也可以是行政机关及其行政人员等。受理申诉与控告的部门则包括监察部门和司法机关等。例如，我国的《中华人民共和国监察法》规定，行政监察机关有受理控告、申诉和检举的职权。尽管申诉和控告都属于权力救济的重要方式，但申诉与控告是有着重要区别的，两者在目的、范围和客体等方面有明显不同。需要说明的是，申诉有法定的复核、申诉和再申诉程序，有层级限制，而控告没有严格的层级限制。

（五）报告与汇报

听取并审议政府工作报告是立法机关实施行政监督的重要方式。在我国，人民代表大会是我国的权力机关，国家行政机关是权力执行机关。根据我国法律的规定，听取并审议政府工作报告，了解并掌握政府的工作情况和工作方向，肯定成绩，解决问题，督促政府各部门改进工作方式、方法和策略，提高行政效率，是我国人民代表大会的重要职责。汇报是行政机关内部监督的重要方式，指下级行政机关或行政人员自觉地通过多种方式定期向上级汇报自己的工作情况。如通过年终鉴定、述职报告等形式，下级总结、分析自己的工作成绩，或者上级肯定下级的工作成绩和工作思路；或者通过汇报的方式，下级主动发现问题，查找工作失误并及时纠正，也可能是上级在听取汇报的过程中发现下级工作中存在的问题，并责令下级及时纠正。(www.xing528.com)

（六）预算与审计

预算一般是通过监督财政的预算及其执行情况而实施行政监督的方式。一方面，立法机关通过审议和批准由国家行政机关编制的预算案、赋税案、公债案以及其他有关公民负担的财政案来对行政机关的财政状况进行监督。只有立法机关通过了国家行政机关的预算案、赋税案和公债案等财政案，行政机关才能征税和支出。另一方面，在行政机关内部，一项工作执行前要向上级或专门财政部门提交预算方案，执行结束后要提出决算报告，预算方案要通过审议才能执行，决算报告要通过审计才能合法。审计是国家审计机关依法对各级政府和部门的财政收支、对国家财政金融机构和企事业组织的财务收支以及经济活动进行审计、稽查和独立评价的专门行政监督活动。审计机关是对行政机关的经济活动进行监督的重要主体，其目的是确保行政执行的廉洁高效。审计机关做出的审计结论具有法律上的权威性，被审计机关必须遵照执行。

（七）工作考核

工作考核是指工作任务完成以后，上级行政机关对下级行政机关和行政人员实施行政监督的方式。工作考核是一种自上而下的监督方式，工作考核的目的是要通过检查去促进被检查单位或个人改进工作和提高行政效率；同时，通过奖惩，使工作绩效与利益直接挂钩，以提高行政人员的工作积极性和主动性。工作考核应是有始有终的，通过工作检查，上级机关或者行政领导对下级行政机关或者下属的工作计划与工作的实际成果进行对比，做出评定，排出优劣差别等，在此基础上，对工作成果较好的机关或者个人予以表扬或奖励，对工作效果差的给予批评和惩戒。

（八）行政信息公开

现代政府被要求政务公开就是从属于行政监督的目的。在行政监督方式的发展中，行政信息公开是一种较新的行政监督方式。所谓行政信息公开，就是指行政机构通过法定形式和程序，主动将行政信息向社会公众或依申请向特定个人或组织公开的制度。信息公开是政治参与和行政监督的大前提。实行行政信息公开，对于增加行政行为的透明度，促进依法行政，加强行政监督效果，维护行政体系高效、廉洁的良好形象，保障公民知情权等，都具有重要意义。为了促使行政机构信息公开，21世纪初，美国、法国、英国、荷兰、加拿大、澳大利亚、新西兰、俄罗斯、日本、韩国、泰国等都先后对行政信息公开进行了立法。

【注释】

[1]张俊生.行政事业单位人力资源管理[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2008：112.

[2]徐双敏，李明强.行政管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2020：96.