行政监督体系与在野党的监督方式

行政监督是一种古老的国家权力监督制度，早在古希腊和罗马时代就分别产生了由“公民大会”“五百人议事会”“公民陪审法庭”“元老院”“执政官”构成的行政监督体系。在监督方式上也产生过监督公职人员的审查、审计等行政监督方式。现代行政监督制度是随着资产阶级民主制的扩大而得以产生与发展的，而且，在几百年的发展历程中形成了多样化的行政监督体系。

（一）行政监督的理论基础

第一，性恶论。行政监督在一定程度上可以说是建立在性恶论的基础上的。我国古代的荀子和韩非子等思想家都是“人性恶”理论的主张者。荀子认为，“人之性恶，其善者，伪也。”韩非子推崇治国的“法术”，他主张在国家治理过程中既要用“法”又要用“术”，其中“术”所指的主要就是监督手段。亚里士多德也主张“人性恶”，在他看来，为了控制和防止人的性恶，就必须相互限制，他认为“人与人之间互相依仗又相互限制，谁都不得任性行事，这在实际上对各人都有利”。他主张，公民除了有选举执政者的权利外，还有监督执政者的权利。孟德斯鸠也认为，“政治自由只在宽和的政府里存在，不过，它并不是经常存在于政治宽和的国家，它只有国家权力不被滥用的时候才存在，但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”休谟则认为，“政治家们已经确立了这样一条原则，即在设计任何政治制度和确立集中宪法的制约和控制时，应当把每个人视为无赖——在他们的全部行动中除了谋求一己私利以外，别无其他目的。”基于人性恶的理论，行政权力只有在建立起有效的监督体系以后，只有在将公共权力纳入法制化的监督机制之中，才能有效地防止行政人员滥用行政权力。

第二，权力制衡论。行政监督在另一种意义上根源于权力制衡的要求。近代西方的分权制衡理论在根本上是一种反专制的权力理论，但是，它也是现代公共行政监督制度的重要理论基础。洛克、孟德斯鸠等思想家鉴于专制制度下独裁专制的弊端，主张把国家权力分为不同的部分，并由不同的个人和社会集团分掌，然后实行互相制约的主张。在《政府论》中，洛克把国家权力分为立法权、执行权和对外权。尽管洛克将国家的立法权视为一种最高权力，但在人民主权理论中，它只是一种受委托的权力，当作为主权者的人民发现立法者的行为与他们所委托的权力相违背时，“人民仍然享有最高的权力来罢免或更换立法机关，并重新授予他们认为最有利于他们的安全的保障的人”。他还认为，“对于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力”。孟德斯鸠将国家权力划分为立法权、行政权和司法权。他认为，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。防止权力滥用的途径就是使每个人和每个机构掌握的权力都有一定的界限，所以，这三种权力必须分别交由不同的人和不同的机构来行使。^[2]

第三，人民主权论。人民主权论确立了权力的归属，在逻辑上证明一切权力来自人民，所以必须接受人民以及人民的代表的监督。近代西方的人民主权理论是在反对专制的过程中产生的。法国思想家莫耐在《反暴君论》中指出，国王是人民的公仆，人民是国家的主人，人民立君，而不是君立人民。卢梭指出，“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。”这一理论充分赋予了人民监督官吏的权利。杰斐逊认为，人民对于他们的政府机关的控制，是衡量一个政府是否为共和制的标准。潘恩说“国家不能有什么秘密”，每个公民都是国家的主人，了解和监督政府的活动是人民分内的事。因此，公民可以“审查政府的费用，并比较其利弊”。人民是国家主权的拥有者，国家是人民的国家，因此，人民拥有监督政府的权力，人民的监督也是防止政府蜕变的可靠途径。

第四，法治论。现代社会是法治社会，现代行政是法治行政。法治代表某种有价值的生活和行为方式。在现代公共行政领域，法治论是一种规范行政权的重要理论。法治行政要求公共行政领域依法办事，公共行政领域的依法行政不仅要求普通的社会成员严格遵守法律和按照法律的要求办事，同时，国家行政机关及其工作人员也必须依照有关法律、法规的规定行使行政权力，接受法律的约束。依法办事是法治的要求和标志，依法行政也是公共行政领域法治的要求和标志。

（二）行政监督体系

从行政监督的定义可以看出，在监督主体中，有立法机关、行政机关、司法机关、政党和公民、媒体和社会力量等多元监督主体。在不同国家中，由于政治环境、政治体制和行政生态的不同，不同的行政监督主体以不同的方式行使行政监督权，同时，不同的监督主体以及他们的监督权限、监督内容和监督方式又是相互作用的，共同构成了行政监督体系。在现代国家中，行政监督体系一般是由政党、立法机关、司法机关、行政机关和社会力量等监督主体以及与之相对应的监督权限、监督内容和监督方式相互作用而构成的。

1.政党的监督

政党对行政机关及其行政人员的监督是由一个国家的政治制度以及政党的特点和政党本身在政治生活和社会生活中的地位所决定的。在监督方式上，政党监督主要通过政治活动和政策制定来实现。在大多数西方国家中，政党制度是与普选制和议会制联系在一起的两党制或多党制。在这类政党制度中，在野党对执政党的监督是最普遍的形式。一方面，各个在野党为了选举获胜而采用自我宣扬以及弹劾、调查等方式监督执政党领导的政府。另一方面，在野党通过舆论工具、党派支持，甚至通过揭露执政党的丑闻来监督执政党的决策行为，通常也表现为在野党通过直接反对或者攻击内阁、政府的某些政策或者行为来进行监督。(www.xing528.com)

2.立法机关的监督

立法机关的行政监督是国家立法机关依法对行政机关的监督。根据立法机关的监督权力大小不同，立法机关的行政监督可以分为两种模式：一是立法权至上的监督模式。在这一监督模式中，立法机关是国家政治活动的最高权力机关，它的监督具有最高的权威性。我国的人民代表大会的行政监督属于此一模式。二是权力制衡的监督模式。在这一监督模式中，立法、行政、司法机关互相牵制、彼此制衡。立法机关对行政机关的监督也是相互牵制、彼此制衡。一般说来，立法机关行政监督的内容主要涉及：监督政府对宪法的实施状况；监督政府对各级立法机关制定的法律、法规的贯彻执行状况；监督国家行政机关所制定的行政法规、规章、决定和命令等行政制度的合宪性或合法性；按权限监督甚至罢免行政领导人；按权限审批政府的预算、决算、社会发展计划的执行情况；处理国家机关之间的权限争端等。

3.行政机关的监督

为了更有效地加强行政监督，许多国家在行政机关内部设立了各种检查约束机制。行政机关的监督属于公共行政体系的内部监督，其中，行政监察制度是一种行政机关的内部监督制度。所谓行政监察制度指的是在公共行政系统内部所设立的专门行使监察权的行政机关，依法对行政机关及其行政人员的行政活动进行监督的活动。许多国家都建立了行政监察制度，如美国的监察长制度，日本的行政监察局制度。在我国，国务院的监察部门和县级以上各级人民政府的监察机关及其向所属部门派出的监察机构，共同构成了我国的行政监察体系。此外，行政机关的内部监督除行政监察以外，还有审计监督或财政监督。审计监督是一种专门的技术性很强的监督方式，主要通过依法审核和稽查行政机关的财政财务收支活动和财经法纪的遵守情况，目的是维护国家财政经济秩序，促进国家的廉政建设。在监督内容上，行政机关的监督包括监察国家行政机关遵守和执行法律法规的情况、受理对行政机关及其有关人员的检举和控告、受理行政人员的申诉以及对国家行政机关及其行政人员的财务支出和财务活动情况进行审计等。

4.司法机关的监督

司法机关的监督是司法机关通过司法手段和司法程序对国家行政机关及其行政人员所进行的监督活动。狭义的司法机关的监督主体是指法院，广义的司法机关的监督主体还包括检察机关。一般说来，大陆法系国家没有设立独立的检察机关，检察机关附属在法院系统内或由司法行政部门领导；英美法系国家则设有相对独立的检察机关。所以，在英美法系的国家中，其行政监督表现为法院代表国家审查或审判行政机关及其行政人员的行政行为或个人行为的合法性，追究并制裁其违法、侵权、失职、贪污受贿等行为；而检察院代表国家对涉嫌犯罪的国家行政人员进行公诉。在一些国家的司法机关的行政监督中，法院还负责审查行政法规或行政措施是否符合宪法和法律，并追究和制裁违宪或违法行政行为。

5.社会力量的监督

现代社会在行政监督中，国家和社会是两种不同的力量。社会力量的监督是人民主权原则的体现，是指依法享有监督权的公民、法人和其他社会团体对国家行政机关及行政人员所实施的监督。在社会力量的监督中，由于存在多样化的监督主体、监督内容和监督方式，其本身便形成了一个重要的外部行政监督系统。在公共行政的发展过程中，由于行政职能的不断扩大，同公民的利益关系日益紧密，社会力量的行政监督也愈显突出。在我国，社会力量的监督是行政监督的重要方面。一方面，宪法赋予了公民行政监督的权利。如我国宪法规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利。”另一方面，在行政法方面，《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国国家赔偿法》等法律都规定了公民有权对行政机关及其工作人员进行监督。各级社会组织、法人也享有行政监督的权利。此外，在中西方的大多数国家中，媒体都是一种重要的社会监督力量。而且，随着互联网在信息沟通过程中发挥着越来越重要的作用，网络监督作为一种重要的社会监督力量也在行政监督中发挥关键性的作用，是一种新兴的行政监督力量，也是一种新的行政监督渠道。