行政协调的目标与机制

行政目标是行政组织的构成要素之一，它是行政组织预定在一定时间和空间内所要取得的最后成果。如果将行政组织目标视为一个整体，那么公共行政体系有自己的整体目标。具体说来，公共行政体系的整体目标是通过管理社会事务、提供公共服务、维护公共利益和促进社会发展。但是，公共行政体系中存在着目标差异。因此，行政协调首先要解决目标差异的问题。总的说来，行政协调首先要解决公共行政体系的总体目标、局部目标和个人目标的关系。在行政协调过程中，协调是否有效，很大程度上取决于行政协调目标的有效性、行政协调机制的有效性，同时还与行政协调的类型有关。

（一）行政协调的目标

行政协调的目标可以概括为以下几个方面：

第一，协调行政体系和行政环境之间的关系。公共行政体系是一个复杂系统，与这个系统密切相关的是行政体系的外部环境，即行政环境。特定的行政环境构成了特定行政体系的行政生态。行政体系是在满足外部环境的社会需求的过程中实现自身的目标并获得不断发展的。在特定的行政生态下，行政体系与行政环境之间通过彼此的交流和互动来影响彼此的行为。因此，行政体系要通过特定的组织或人员来协调行政组织和行政环境的关系。比如，行政体系在确定组织目标时，要考虑外部环境因素对行政体系的要求和影响，同时，要直接或间接地协调公民、法人和其他社会组织的关系，要协调行政决策之间或与其他政府活动的关系，同时，加强行政反馈，扩大行政参与，使得行政体系更好地回应社会需求。

第二，促使行政体系中整体目标与局部目标的有效统一。在任何一个行政系统中，有效的行政行为都有赖于行政组织把整体目标排列在行政体系的不同环节和不同层次上，上级与下级通过各种方式整合行政行为，从而建立起一个目标体系。这样一来，公共行政体系便可以逐步明确各个部门和层级的具体任务、责任范围和时间要求等。当然，由于公共行政体系要根据各级政府和各级部门的职责而为其设定相应的目标，所以行政体系中不同的局部目标就会出现。尽管局部目标受制于、服从于和服务于整体目标，但必然会表现出自身的地域性、专业性和职权范围。这样一来，局部目标可能出现与整体目标之间的不协调。因此，行政协调首先需要妥善处理和整合整体目标和局部目标。从行政组织结构的角度来分析，整体目标与局部目标的矛盾就是上级政府和下级政府以及各个部门之间的矛盾，行政协调就是要处理好上下级政府之间的关系，处理好同一级政府不同部门之间的关系，保证组织结构和权责体系合理化，减少和避免权责不清、机构重叠、人浮于事、相互推诿、相互扯皮等现象。

第三，协调组织目标和组织成员个人目标之间的关系。同一行政体系不同层级的行政组织及其部门都是由行政人员所构成的，行政人员要通过达成一定的个人目标来获取特定利益，如经济收入、兴趣爱好、荣誉和成就感等。也就是说，在行政组织中，行政人员都有一定的个人目标。尽管个人目标需要在行政体系的整体目标的指引下建立和形成，但是，行政组织的目标和行政人员的个人目标之间存在一定的差异。个人目标与组织目标的关系历来是管理的重心。因此，行政协调必须把组织目标和个人目标有效地统一起来，这也是行政协调的重要目标之一。因此，在确定组织目标时，担负行政协调工作的组织或者行政领导要从行政人员的思想观念、价值观念及个人目标出发，最大限度地引导行政人员的个人目标与组织目标保持一致。相反，如果出现组织目标和个人目标的不一致，就要通过有效的行政协调方式，采取有效的切合实际的措施来加以整合。

第四，协调行政体系中的价值冲突，以实现行政组织的和谐。公共行政体系以实现公共利益为目标，而行政人员作为个体，由于思想观念、所受教育和个人世界观的不同，会产生不同的行政观。因此，在同一行政体系中，行政人员的价值观与公共行政体系的价值观之间可能存在差异，在不同时间、不同场合中或针对不同的对象，可能会表现出价值观的冲突。因此，行政协调要把统一行政组织与组织成员个人的行政价值作为重要的协调目标之一，要把行政体系的总价值，也就是要把实现和维护社会的公平、公正，实现公共利益作为公共价值，并让这些价值观作用于整个行政体系，成为指导行政人员的行政行为的价值准则。

第五，协调公共政策与规章制度间的冲突。在现代行政体系中，公共政策与规章制度是实现行政协调的重要条件，也是行政组织开展各种活动的依据和标准。在行政实践中，公共政策与规章制度可能会出现不协调的问题。比如，行政组织在某方面的公共政策和规章制度出现空缺的情况下可以自行制定政策，由于缺乏统一的指导，部门间的政策与规章制度就可能产生不协调，进而在落实政策与规章制度过程中“撞车”，这就会严重影响到公共政策和规章制度的权威性。此外，在行政体系中，往往存在着旧的政策和规章制度滞留的问题，这也会导致新旧政策或规章制度之间的冲突。因此，行政协调要完善公共政策与规章制度体系，消除政出多门、政令不一、政策前后矛盾以及由此引发的发展不平衡、不协调问题，从而保证管理行为的相互协调。(www.xing528.com)

（二）行政协调的机制

在行政协调方式上，古利克提出“协调可以通过两种主要方式来实现”。第一种是通过组织进行协调。通过人员的配置使越来越细的工作分工互相联系在一起，这些人被安排在一种权力结构中，通过上级由高到低、层层传遍整个企业的命令对工作进行协调。第二种方式是通过思想的支配进行协调。即在结成一个团体一起工作的人的思想和意志中，确立得到深刻理解的单一目标。使每个人自愿地在机能和热情方面，让自己的任务适合于整体的需要。从根本上说来，有效的行政协调只有在建立起了合理的行政协调机制的情况下才能真正体现出行政协调的效果。

行政协调机制是指行政协调主体针对不同的协调目标所选择的协调途径和方式的统一。在社会发展和行政发展的过程中，出现过不同类型的在当时的行政阶段具有主导作用的行政协调机制。比如，在农业社会的统治行政中，以“命令—服从”为特征的行政协调机制占主导地位；在工业社会中，以“规制—协作”为特征的行政协调机制占主导地位；在服务行政中，以“信任—合作”为特征的行政协调机制将占主导地位。当然，在同一行政体系中也可能出现多种协调方式，但是，总会有一种主导性的协调机制决定着行政体系的性质。

“命令—服从”的行政协调机制是统治行政中的一种主要的协调机制，它通过“命令—服从”的方式整合行政行为，从而达成行政目标的统一。在这种协调机制中，行政协调的过程是一个命令和服从的过程。透过农业社会的统治体系可以看到，农业社会的统治行政被赋予以秩序为主导的责任结构，同时，统治行政通过“命令—服从”的机制来整合行政行为，以稳定统治秩序。这种协调思维模式贯穿在统治行政的思想、习惯和判断中，是农业社会统治行政中的主导性的协调机制。当然，这种协调机制，在管理行政和服务行政中也还会存在，并仍在发生一定的作用。“规制—协作”的行政协调机制是现代行政体系采用的一种主要协调机制，通过这种协调机制，行政体系运用法律、规章和制度来整合行政体系中的行政行为，促进行政体系的内外协作，从而达成统一的行政目标。在现代行政体系的官僚制组织中，行政行为的整合是通过规制来进行的，目的是促进官僚制组织内外的协作。所以，行政协调过程表现为通过规则来促使不同的部门及其行政人员进行协作的过程。“信任—合作”的行政协调机制应当是后工业社会服务行政中的一种协调机制，是在公共管理过程中通过建立起普遍的信任关系来促使行政体系内的行政组织和行政人员的合作，或者促进公共管理组织之间的合作。

可以看到，在现代的公共行政体系中，特别是在官僚制组织中，“规制—协作”的行政协调机制是一种基本的行政协调机制，其他的协调机制，比如“命令—服从”的行政协调机制、“信任—合作”的行政协调机制则是一种辅助性的协调机制。当然，无论在哪种行政模式中，行政协调机制的运用总是具有综合特性的，在不同的行政协调目标的指引下，行政协调主体需要综合性地采用多种协调机制去进行协调才能取得良好的协调效果。

概括起来，行政协调主要包括两个方面的协调。第一，内部协调与外部协调。外部协调是指行政体系与外部环境之间的协调，主要目标是要促使行政体系与行政环境的和谐统一。内部协调是指行政体系内的协调，主要包括行政体系内部横向的行政组织之间的协调，也包括行政组织纵向的层级之间的协调，还包括内部行政人员之间的协调。第二，对人的协调与对事的协调。对人的协调在行政体系内就是对行政人员的协调，也包括对行政体系以外的其他人员的协调。对事的协调则主要是指协调行政事务之间的关系，协调的目标是形成行政事务之间的合理匹配。至于行政协调的方式则可以概括为会议协调和非会议协调两种方式。会议协调是指通过座谈会、讨论会、沟通会、汇报会等正式的会议方式，根据特定的协调主题，解决行政运行中出现的各种问题。非会议协调的方式是指除正式会议以外的其他协调方式来协调行政事务，比如通过个别谈话、文件公函等方式来协调行政事务。