行政领导者的职权与职责

在日常生活中，我们一般并不严格区分行政领导和行政领导者两个概念，甚至很多行政学的教材也并不严格地把这两个概念加以区分。这也充分地说明了行政领导者在现代社会生活和公共生活中的重要地位和核心作用。也就是说，行政领导者是与其领导活动密切联系在一起的，领导者正是通过领导活动去证实自己的存在和价值的。但是，行政领导者毕竟是这样的个体或者集体：他（它）依照法律规定，通过选举或任命等程序而产生，在公共行政组织中担任正式的负有一定责任的职务，具有相应的职权和职责。同时，行政领导者的领导活动也主要是通过决策、指挥、协调和监督等活动去保证公共行政体系的有效运行和发展的，不管行政领导是以个体的形式还是以集体的形式出现。

行政领导者是指处在行政组织核心职位上的人或核心部门的集体，在更多的情况下是指处于行政组织核心职位上的人，所以，行政领导总是与一定的职位联系在一起的，职位一方面意味着行政领导者具有从事和开展行政领导活动的可能性，一旦离开了其职位，也就不得从事和开展行政领导活动。这与政治领导是有一定的差别的。一般说来，政治领导者也是指处在政治体系的核心职位上的人，但是，由于政治体系中更多地存在着韦伯所说的卡里斯玛现象，一些政治人物虽然不处在一定的政治职位上，即不担任某种职务，但是，具有一定的政治权威，因而具有政治领导的影响力，而行政领导者则必须在行政组织的核心职位上才能从事和开展行政领导活动。另一方面，处于一定行政职位上的人作为行政领导者也必须从事和开展行政领导活动并承担相应的行政责任，如果没有履行相应的责任，就可能会被认定为行政“不作为”，甚至可能会被认为是一种失职或者渎职行为。行政领导者与其职位的结合和统一就是行政职务。行政领导职位具有法定性，是依据职能和职权的需要而依法设置的，而由谁承担起行政领导职务则是通过组织程序或选举程序来决定的。

任命是通过组织程序把某人选定到某一行政领导职位上的方式，通过选举程序把某人选定到某一行政领导职位上的方式为选任。在现实中，即使是选任某人也往往给予一个任命的形式，即通过这种象征性的形式去表达行政权威的存在。就这个形式及其过程而言，都是依法进行的，属于法律要求的权威证明活动。由于行政组织是典型的官僚制组织，其科层结构决定了行政领导职位具有等级性，也就是说，职位有高低，不同的职位被赋予不同的工作条件和工作范围。但是，这并不证明行政领导职位是因人而设立的，相反，在现代行政体系中，行政领导职位的设置是以“事”为中心的，是适应行政管理活动的需要而设立的，所以，每一个行政领导职位都必须有相应的职权和职责，而且，要求这种职权和职责必须是明确的，能够便于监督和考核。

行政领导活动是凭借权力的力量去开展组织、指挥、协调和控制活动的，因而，行政领导者必然会被赋予与其职位相对应的职权。在现代行政体系中，这种职权是依照法定程序授予给行政领导者的，为法律所确认并受法律保护，是行政领导者承担行政任务和履行行政职责必不可少的重要条件。也就是说，一方面，行政领导者的职权是一项法定的权力，是依照法律授予的，也可以依照法律程序收回；另一方面，职权只能在法律范围内行使，同时要从属于行政组织目标，即服务于公共利益。同样，行政领导者的职权与职位是联系在一起的，行政领导者职权的大小与职务高低、职责轻重都应当是一致的。行政领导者的职权范围大致包括：人事权，比如任免下属、奖惩下属和授权给下属等；财权，即对行政组织的财政予以支配；组织权，比如决策权、代表权、提案权、审查权等。

有权就必须有责，这是行政体系的基本要求。行政领导者的职责是行政领导者基于领导职权应负有的责任，是对国家委托的行政任务应负的责任。简单地说，行政领导者的职责可以分为政治责任、法律责任和工作责任。政治责任主要表现在行政领导者担负的行政工作应当产生和可能产生的社会影响，达到预期的影响效果就意味着其过程责任得以承担起来了，相反，没有达到预期的影响效果，则意味着应当承担相应的后果责任。法律责任是指行政领导者基于法律所赋予的职责而应该担负的责任，这往往是具有刚性特征的责任，可能是由法律法规所明文规定的，也可能是由相应的职位说明书所阐述的，如果对行政领导职责进行监督、考核和评估的话，主要是放在这种法律责任方面的。工作责任也可以看作是行政领导者的岗位责任，其衡量标准一般是在“勤政”“廉政”的角度来加以扩展的。无论怎样，行政领导者的职责在于提高行政体系的效率，维护社会公平，促进社会公正，以求公共利益得到最大程度的实现。

总之，行政领导者的职位、职权、职责是三位一体的，三者互相联系，互相制约，不可偏废。行政领导职权和行政领导职责应当是统一的，如果有职无权，则无法尽职尽责；如果有权无职，则无法行使其权；如果有权无责，则易滥用权力，不能尽职尽责。所以，在行政领导过程中，应当注重职、权、责的一致。当然，对一个行政领导者来说，责任是第一位的，一个合格的行政领导者首先应考虑的是对工作负责，而不是计较职权的大小。

行政领导者有两种存在形态，一是指个体形式的行政领导者，二是指集体形式的行政领导者。在现代社会，行政领导越来越多地以集体的形式出现，它们一般是依照国家有关法律、法规和按照一定程序成立并有一定任期的领导集体，也称为领导班子。实践证明，集体领导是行政领导的一种重要的方式。公共行政领导集体通过行政领导者集体的智慧，讨论决策公共行政中的重大问题，体现了公共行政中民主集中制、首长负责制和集体领导制相结合的原则。公共行政领导集体因层级和职权范围的不同，具有不同的组织形式、人员构成和名称。比如，在我国的行政组织中，依照宪法和法律的规定实行首长负责制。在中央、地方各级人民政府的国家行政机关中，有不同部门、不同层级的行政领导集体。(www.xing528.com)

对于一个领导集体而言，一般会有着明确的人员构成结构的规定或要求，其内容主要是指行政领导集体中成员的年龄、经验、专业知识能够具有相互支持和相互补充的作用，即具有构成上的合理性。行政领导集体在公共行政活动中发挥非常重要的作用，是行政组织、决策和协调的核心，能否建立起一个坚强、精干的行政领导集体，能否充分发挥行政领导集体中所有成员的作用，是一个关系全局的根本性问题。科学化、合理化的素质结构，对提高公共行政体系的效率极其重要。所以，在配备行政领导集体时，必须从实际出发，充分考虑行政领导工作的特点，认真配备行政领导集体的成员。行政领导集体的构成结构主要体现在以下几个方面：

第一，年龄结构。年龄结构是指行政领导集体中成员的年龄组成状态。行政领导集体合理的年龄结构不单纯是指行政领导成员的个体年龄，而是要求整个领导队伍有合理的年龄构成。合理的年龄结构，不仅使行政领导集体处于不断发展的动态平衡中，有利于新老交替，同时，合理的年龄结构与行政领导集体的整体形象、经验、阅历和创新状态密切相关。

第二，气质结构。为增强行政领导集体的凝聚力，减少内耗，在一个合理的公共行政领导集体中，领导成员的性格气质应当是和谐的、协调的。公共行政领导集体应该考虑不同行政领导者气质之间的协调性。特别是在一个优秀的行政领导集体中，应该通过一个主导型的行政领导来聚合整个领导集体的力量，充分发挥集体的团队力量、智慧和团体的创造性。

第三，专业结构。专业结构指公共行政领导集体中成员的专业组成状况。由于公共行政是一个实践性的、多专业性的领域，行政行为具有实践性、专业性和综合性，特别是公共决策需要涉及多样化的学科或跨学科的知识。为了使公共行政组织的决策合理、科学、高效，这就要求领导集体成员形成合理的专业知识结构。

第四，能力结构。公共行政领导集体的能力结构，主要是指行政领导集体中成员的特长。由于公共行政是实践性的、综合性的，公共服务和公共产品也是多样化的，这就需要行政领导集体面对不同的专业环境，同社会中各种各样的人和事物发生联系，解决和处理各种各样的问题。因此，一个优秀的公共行政领导集体需要由不同能力结构的人组成，形成高效的行政领导能力结构。