给所有电力行业的主体颁发运营许可证，这是一种普遍使用的监管手段，使监管者可以对参与主体的市场准入和退出进行监管，并控制它们的行为。同时，这也是一种强有力的工具，其原因有以下几点：
（1）没有许可证，任何主体都不能在行业内合法运营，而且许可证只能由监管者颁发，且不遵守这些条件将意味这许可证可能会被监管者吊销，这足以督促这些企业遵守规定。
（2）毫无疑问，监管者作为本行业的负责机构，应该享有颁发许可证的最终权力，这是国际上通行的做法。
（3）有时候可能存在管理上的要求，许可证必须由一个政府部门来颁发（如希腊），但即使这样，监管者仍然保留对许可的内容、发放和实施的控制权。
但是，这种方法并不是普遍适用的。例如在美国，私有公用事业被监管了几十年，通过一般立法权力进行监管控制，而不是许可证监管。在中国，电监会的许可证颁发权力已经在《电力监管条例》和国务院文件中进行了规定，这样，许可证制度的设计有一系列问题需要考虑，在此将对这些问题进行讨论，并提出建议。
4.4.1 许可证可以是简单的或详尽的
许可证的形式和内容有以下两种方式：
（1）简单的许可证（不超过一两页纸）。授予被许可人一般性权利，这些权利受其他条件和条款的限制，这些条件和条款在相关监管文件中加以规定，例如规定有义务遵循所有的行业标准。
（2）详尽的许可证。写明适用于被许可人的大多数或全部条件，因此在某些情况下文件可能很长。这些具体条件中最重要的就是电价的确定——对于详尽的许可证而言，允许电力企业收取的价格是许可的一部分；对于简单的许可证而言，价格在其他地方规定。但许可也会提到一些其他企业不承担的具体义务。
在国际上，第二种方式更普遍一些，它的优势在于在一个文件中把所有适用的条件都写清楚，因而增加了透明度。建议中国逐步采用这种方式。如果这种方式将被采纳，建议电监会开始研究起草适用于电力行业各个主要领域的这种许可证的“范本”。合同通用条款和特定条款的内容将在后面介绍。
4.4.2 许可证是针对具体业务的
由于对自然垄断环节（输电和配电）和潜在竞争行业（零售和发电）的主体所采用的监管手段是截然不同的，不同环节的不同情况决定了许可的内容将有所不同，因此建议对下列环节分别实行许可制度，一个企业如果经营多项业务，就会有多个许可。
4.4.2.1 发电
发电许可应该比较宽松，理想地是向所有具备资格并想获得准入的企业颁发许可证，以鼓励竞争。
4.4.2.2 输电
输电许可应与发电许可有显著区别，因为输电许可证有可能仅颁发给既存企业，且应该有很严格的监管控制，包括价格和质量方面的条件。输电许可证通常包含以下内容：
（1）明确提出接入和使用许可证持有者的电网系统的条件，是一个保证发电领域实现竞争的条件。
（2）制定电网运行规则。假设存在一个电网运行规则来管理输电系统的使用情况，就需要有条款来规定电网运行规则的编制和修改程序。（对于其他被许可企业而言，应要求其遵守电网运行规则中适用于该企业的条款。）
（3）系统规划和安全措施。要有一条来规定被许可企业的系统规划、扩充和运行，以确保符合一定的系统和安全标准。需要对输电系统扩充和发展的责任作出明确规定。
4.4.2.3 配电
配电许可与输电许可类似，因为具有自然垄断属性，而且配电许可可能只颁发给既存企业，应该有很严格的监管控制，包括价格和质量方面的条件。但对于配电，应该有更多的条款针对用户服务和其他问题。
4.4.2.4 零售
从长远看，零售许可可能相对比较宽松，即为了鼓励竞争，可以给所有具备资格并想获得准入的企业颁发许可。但在中短期，这种宽松的方式不太恰当，因为只存在有限的竞争。
如果一个企业的业务横跨上面几个领域，应该分别颁发许可证；或者颁发一个许可证（例如现阶段将大部分配电和零售许可证合并为供电许可证），对上面几项分别规定。
4.4.3 豁免和例外
大多数采用许可证制度的国家，除了正常的许可规定以外，都有以下一些豁免情形：
（1）向多用途建筑供电，其中业主只向住户进行二次售电。
（2）很小的发电机组（如容量小于1MW），如果仅把电销售给当地有许可证的配电企业，应该属于一般许可的豁免情形。
（3）发电方如果仅向自身供电，在一定的规模限制之下，也应该符合发电许可的豁免情形。这时，规模限制可以宽松一些（如50MW或者100MW），只要他们不向外部系统售电，或不对电网产生负面影响。
给出必要的豁免许可是非常重要的，这可以避免监管机构处理和实施大量的小许可申请而增加过多的成本。为了保持一定的灵活性，我们不建议在法律中规定详细的豁免情形。
豁免可以选择下列方式进行规范：
（1）赋予电监会一定的自由裁量权，使其有权在适合的情况下（在界定得非常宽泛的框架内）决定豁免。
（2）在《电力法》中赋予相关政府机构，制定“豁免条例”或许可规则，其中规定电监会只能在严格限定的范围内决定豁免。
总的来说，有些观点认为监管的自由裁量权应该限制到最小，因而更倾向于上面的第二种方式。《电力法》应该明确规定哪些业务需要进行监管（因而需要许可），并且规定豁免的具体条件。
4.4.4 许可证的颁发、变更和吊销程序
为了保证监管工作的透明度和可预测性，颁发、变更和吊销许可证的程序应该明确规定并公开。例如，关于颁发许可证的程序，最好在《电力法》的实施细则中作出下列规定：
（1）申请条件和要求——要求申请企业填写详细的申请表，说明自己的行业经验、财务状况（审计过的账目）和企业信息（至少最简略的）等。
（2）清晰、有条理和公开的申请程序，包括：
1）申请的公示，例如，在行业报刊、全国性报纸或当地报纸上。
2）申请提交后，由监管机构在规定时间段内征求意见（以征求意见或听证会的形式）。(www.xing528.com)
3）通知申请企业颁发许可证或不颁发许可证的决定，并说明理由。
4）还应该公布需要收取的各项费用。
同样，在公共利益需要的情况下，监管者应该有权在必要时按照法律法规的规定修改许可的条件。
对于许可证的变更也应该有一些相应规定，确保在需要时可以加以变更，但也提供一定程度的保护，防止任意变更。许可通常可以应被许可企业的要求进行修改，或由监管者提出。
当许可证持有者提出修改许可证建议时，监管机构有责任考虑其要求并在规定的时间内给予答复，或者监管机构启动修改程序。不论是应哪一方要求进行修改，监管机构有义务公布变更许可证的意图，而且对任何人在规定时间内提出的异议给予考虑。在任何情况下都需要考虑监管机构的监管程序（很可能包括公众听证），而且监管机构应该公布其决定和相应的解释。
4.4.5 通用核心条款
尽管不同类型企业的许可条款不同，所有的许可证都应包含的通用核心条款有以下几条：
（1）范围——将规定企业被授权进行的活动，以及活动的地理区域。
（2）许可期限——这一条很重要，一般来说，期限应该足够长，给企业提供一定的商业确定性，而且应该规定延期的条件，或者自动批准，或者需经详细审查，或者重新提起申请。
（3）变更和吊销——这一条应该是指电监会变更或者吊销许可证的权力。
（4）对电监会提供信息的条款——由于电监会具有重要的监管职责，要确保持有许可证的企业遵守许可条件。因此，应该有一条明确规定，在必要的保密条款约束下，企业必须向电监会提供它所要求的任何信息。
（5）不同业务财务分离——获得许可的电力企业应该遵守财务完全分离的要求，以避免不同业务之间产生歧视、交叉补贴以及“相互依赖”等问题。这一条要求如果被许可企业的业务涉及电力行业几个领域（输电、配电、发电或零售），必须准备和提交分开的财务信息。这些业务的财务还必须与非能源或非监管领域的业务分开。
（6）禁止交叉补贴——明确要求被许可企业保证其被许可业务和任何其他业务（无论对该业务是否进行监管）之间不存在交叉补贴现象。
（7）许可证费——如果这是电监会的合法收入来源，应该有条款来规范对许可企业的收费问题。
（8）控制权的委派和转让——许可证需要规定，如果进行企业兼并或合并，被许可企业有义务将许可证的转让或资产所有权的转移情况通知电监会，并获得批准。
（9）资产处置——为了保证服务的延续性，有必要规定不经监管机构的事先同意，禁止处置重要资产。为此需要设定一个恰当的门槛，使企业有合理的商业自由，并防止不正当的官僚行为。
（10）服从行业标准的业务——将规定服从相关行业标准的一般义务，例如电网或市场标准。
如果采用我们建议的详尽许可的形式，许可就会有很多章节，其中包括有关定价的章节。垄断企业的许可证可以包括电价和一些具体的数字。
4.4.6 不同许可证类型的专用条款
除了上述的一般条款以外，针对不同类型的许可证，还有很多专用条款，主要包括以下几条：
（1）配电许可证。因为配电对于最终用户的影响巨大，因而对配电企业有很多专用条款：
1）价格控制。价格控制对于配电企业来讲是不可避免的，这一条款将明确价格控制如何决定电价结构和价格水平，也可能规定监管者批准价格的权力。我们认为还应依据政府颁布的政策，禁止价格歧视。
2）补贴。将规定允许补贴的环境，例如，法律可以规定政府在一定条件下提供补贴，要确保公司弥补成本、公司盈利不受影响。该条件对要求公司在电价中提供补贴的程序作出详细规定。
3）接入义务。本条款规定企业提供新接入的义务，包括政府要求企业承担农村地区电气化或者其他非营利活动的程序，同时明确相应的补偿机制。
4）社会义务。规定要求企业承担任何重大社会义务的程序。
5）服务质量条款。规定制定和实施任何供电和用户服务标准的程序，包括用户投诉处理程序。
6）系统运行和供电安全标准。为了保障适当的安全和供电标准，这一条款将规定许可企业系统的日常运行、短期和长期系统规划，以及系统稳定性和供电质量的维护。
（2）输电许可证。对于输电企业的附加条件也很重要，我们建议，这种许可证的专用条款应当包括以下几条：
1）输电系统的开发和接入。需要明确输电系统的扩容和开发责任及申请新接入的步骤。
2）接入系统和使用系统的允许收入。对企业的价格控制对应着趸售供电价格，也就是全部成本，包括输电成本。因而需要建立一个程序，来确定输电企业的允许收入。
3）输电系统安全标准和服务质量。包括规划、开发、运行和维护输电系统，建立一套标准，来衡量和报告输电系统运行和服务质量的情况。
（3）趸售供电许可证。对于趸售供电商，如区域输电公司，建议附加以下条件：
1）供电义务。即保证满足用户需求的义务，其中包括确保获得许可的企业与其有义务供电的所有其他许可证持有者一起，制定运营计划和长期规划，确保满足用户需求。
2）购电的经济性。这项义务的内容是向发电商购电应确保以最经济的方式。这一规定特别强调，购电应按照监管者的要求，尽可能采取竞争性采购的方式。
3）趸售供电价格。将涉及对趸售供电价格的监管。
（4）发电许可证。在市场环境或单一购买者的环境中，发电许可证无需增加特殊内容。
（5）其他许可证类型。根据情况不同，可能还有以下其他类型的许可证：
1）市场运行商许可证，有时可能要与输电系统运营商许可证共同使用。
2）零售许可证，针对那些不经营系统，只向最终用户供电的单位。
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