价格与成本监管：维护电力工业生存和保护消费者利益的基础

4.1.1 价格监管的目标

价格的一个基本功能是引导资源的合理配置。但是，处于垄断地位的公司，特别是当其产品已经不可缺少而使消费者别无选择时，往往可以通过提高价格来获取超额利润，或者大幅增加不合理的成本造成浪费，因而导致效率下降，形成资源的不合理配置，增加消费者负担。这是世界各国对电力价格实施控制的最初动因。

但是，对电价的监管也不是使之越低越好。过去，有的国家为了限制通货膨胀，政府往往把零售电价控制在非常低的水平，造成资金短缺，电力匮乏。目前世界各国的主流观点认为，电价既不应该受政治的操纵，也不能任凭垄断者摆布，而应该基于合理的成本确定，以实现资源的合理配置。

4.1.2 良好的电价制度的主要特点

电价是电力企业资金的来源。“好的”价格监管是保证电力工业生存和保护消费者利益的基础。即使私有发电商以购售电合同（PPA）形式参与市场，价格监管对于保证投资者信心仍是至关重要的，因为它可以影响PPA合同购买方的执行能力。因此，良好的价格监管对加强投资者和消费者对交易安排的信心是至关重要的。其主要的特征是：

（1）透明性、连贯性和可预见性是好的价格体制的最重要特性。对于投资者来说，经营的长期性意味着他们必须知晓，是否可以期待价格监管长期保持合理性。这需要监管过程的透明性和合理行为的一致性的保证。这对于避免监管者采取任意的或机会主义行为尤为重要。在理想状况下，法律上应该要求价格过程必须透明，而且根据明确规定的规则来操作。保持灵活性可能具有一定的好处，但是在建立对于监管制度的初步信心时，过程的透明是很重要的。

（2）企业有收回合理成本的权利。只要有效、合理地运营，投资者有权回收成本。因此，建立收回合理成本权利的机制并使之不会轻易更改，这一点非常重要。同时也应该明确，不合理的成本不能回收。理想的处理方式是在法律中界定这个权利，同时在许可证里面加以规定，但前提是许可证不能轻易变更。

（3）“激励兼容”。对效率的激励应该是监管要求的一部分。监管机构有责任保证，在制定电价和进行质量监管时，监管规则应该具有“激励兼容”特性（这意味着通过电价监管可以鼓励效率提高）。

4.1.3 电价监管的基本方法

电价监管分电价平均水平（总收入）监管和电价结构监管两个方面。

对一个电力企业的财务状况而言，电价水平（每千瓦时电量的平均收入）是至关重要的，它决定了“合理的成本回收”这个标准是否能够达到。每千瓦时电量的平均收入乘以总销售电量就是企业的总收入。确定电价时，计算总允许收入是第一步（在美国被称为“收入要求”）。允许收入通常取决于公司的资产基础、折旧和公司被允许获得的资产回报，以及合理的运行成本。如果该公司被允许满足其收入需求，它就能生存，并能进一步投资和成长。整体电价水平过低会导致用电浪费，电价水平太高则会制约经济发展。

收入要求的金额一旦确定，就必须将总收入分解到各类用户或各种服务。电力各类用户或各种服务的价格称为电价结构。既然电价应该反映成本，电价的各个组成部分也应该反映各自的成本，尤其是边际或增量成本——增加该种服务所需增加的成本。合理的电价结构使得电价激励和谐高效。其合理措施有以下几方面：

（1）高压供电成本较低，零售电价应该按照电压进行区分，以鼓励高压连接。

（2）高峰时段和低谷时段电价应该有所区别，以反映成本的不同，鼓励避开高峰用电。

（3）输电电价应该反映利用输电网络的边际成本（输电阻塞和损耗）以及建立输电网络的成本。由此产生了“位置电价”，这是有效利用输电网络的一个很大的激励因素。

很多不同的价格结构可能都可以满足公司的收入需求，从某种程度上说，价格结构是公司需要考虑的次要问题。但是，即使价格水平满足全部的收入需求，如果价格结构的组成不能反映成本，就会产生很多严重的扭曲。

4.1.4 总收入监管

决定电力企业的许可收入主要有两种价格监管方法，一般认为，这两种方法具有替代性：

（1）收益率监管。

（2）价格上限或绩效监管。

综上所述，结论是将两种方法结合起来是最优选择。在这两种方法下，都必须单独考虑价格结构问题。

4.1.4.1 收益率监管

美国确定电价的方法是收益率监管方法。此种监管方法下，被监管企业可以从用户处获得足够的收入，补偿其合理投资所引致的成本并获得适度的收益，因此，该方法常被称为成本加成监管。一般而言，该方法根据下式确定企业可以获得的收入

RR=[RB×RoR]+ED+EO&M+T

式中 RR——企业可获得总收入；

RB——企业的收益基数（必需投资）；

RoR——投资的许可收益率（债务和资本成本）；

ED——年度折旧；

EO&M——年度运行和管理开支；

T——企业年度税收。(www.xing528.com)

在这种监管机制下，企业必须向监管机构证明，确定的收入公式中的每一项都是为了满足公众电力需求所必须的合理成本。例如，为了将主要电厂的投资包括进投资基数中，企业必须证明该项投资的合理性和其在提供电力服务上的必要性。同样，为了将各项运行成本（包括购电成本）包括进EO&M项中，企业也需要证明这些成本的合理性和其在提供电力服务中的必要性。

在确定被监管企业可获得收入时，公式中各项的数值一般采用基准年度的数据。基准年度一般是指上一年度。当成本发生了可测度的显著成本，并足以影响企业的收入时，需要及时对价格进行调整，以补偿企业成本支出。

收益率监管具有以下几个优点：

（1）该方法在确定价格时采取“基准”年度的数据，并在下一次调整前的期间内保持不变。价格确定后，监管企业的实际收益率将随着成本、销售和企业可控成本的变化而发生改变。

（2）由于上述的价格相对固定性，在下一次价格调整前的一段期间内，企业具有最小化各项成本的经济激励，以增加该段时间内的利润。价格调整间隔期越长，该激励强度越大。

（3）该监管方式下，最易实现对特定用户实行价格优惠等各种非经济目标。

（4）价格调整听证会等可以增加消费者参与评价被监管企业绩效的机会。

但该监管方法也有以下一些缺点：

（1）该监管机制削弱了企业最小化长期成本的激励，存在着对投资项目过分包装的倾向，使投资总额大大超过需要的规模。一个电力企业的高层领导曾经这样说：“甚至我的办公桌都有投资收益率，那当然我会买非常豪华的办公桌了。”

（2）当许可收益率低于实际资本收益率时，电力企业将缺乏激励机制去建设足够的电厂，反之亦然。

（3）由于担心效率过高，在今后的价格调整时会提出更高的效率目标，棘轮效应降低企业提高生产效率的激励。

（4）在该监管方法下，为了审查企业的各项成本，监管机构可能需要付出相当高的管理费用，并陷入大量耗时的行政性听证过程中。

如果将收益率和英国式的价格上限监管（有时被称为绩效监管方法PBR）结合使用，这些不足可以得到弥补。

4.1.4.2 价格上限或绩效监管

价格上限监管是对收益率监管的修正，该监管方法的各种变化形式在许多不同的监管体系中得到了应用。在价格上限监管机制下，费率调整的时间间隔（又称“监管时滞”）被延长，以便为被监管企业提供更强的激励。在事先确定的监管时段（3～10年），监管机构根据收益率监管方法对基准费率进行调整。而在基准费率不进行调整期间内，价格调整按照预先确定的公式，根据企业绩效、成本指数等的变化进行调整。价格上限监管取消了收益率监管下监管机构的直接命令和控制，取而代之以对被监管企业的绩效进行奖励和惩罚，这种奖惩是根据在较长一段时间内成本和价格的偏离程度来执行的。

良好的价格限制的一个优势，就是这种制度本身明确了成本最小化和提高服务质量的激励方向。其次，有效的价格限制可以减少频繁的价格变动的备案，从而降低管理成本。

4.1.5 国外各环节电价及其监管

根据国外的经验，可以确定以下四类典型的受到监管的电价。

4.1.5.1 发电价格

（1）中国的发电价格在国际上是比较少见的。当存在充分的电力市场竞争时，不存在管制价格，只有一般不受管制的市场价格。最终用户或配售电公司是买者，发电公司是卖者。

（2）在单一购买者市场中，发电价格一般由长期合同价格来决定，该合同是通过竞争采购的。这些价格一般不受管制，但是合同签订之前的采购程序要受监管。

4.1.5.2 趸售供电价格

在单一购买者模式中，经常有一个独立的趸售供电价格（Bulk Supply Tarrifs，简称BST），是单一购买者向输电企业或大用户趸售支付的价格。其中的原则是，BST应反映满足购买者负荷的成本。由于BST一般是由垄断的单一购买者开出的，对其进行监管很正常。BST可能包括输电成本，也可能不包括输电成本。但无论如何，基本的监管原则是，BST仅仅允许在单一购买者的购电成本基础上，加上一个弥补自己成本的合理金额。

4.1.5.3 输电价格

如果竞争的发电市场存在，而且可以自由接入输电系统，使用输电系统就必须支付单独的输电价格。即使发电市场不是竞争性的，电网公司仍然需要自己的收入：一方面，它们需要一个向配电公司和发电公司收取的价格。输电价格的结构随国家的不同而不同，因为运用了不同方法来反映各国市场类型的不同及该国的其他特殊环境。另一方面，根据运行成本和资本成本来确定允许收入的基本方法已经得到越来越多的认同。国与国的区别在于是否进行回报率监管，或者制定价格上限。

4.1.5.4 配电价格

配电价格和输电价格有一些类似的地方，经常需要研究如何确定允许收入，但对于配电价格结构的问题则有较一致的认识。与输电收入类似，根据运行成本和资本成本来确定允许收入的基本方法越来越得到认同，国和国的区别在于是否进行回报率监管，或者制定价格上限。与输电类似，如果不存在自由接入的系统，就没有必要单独确定一个向最终用户收取的电价，但是仍然需要度量配电成本，并把这些成本反映在最终价格中。

4.1.5.5 零售电价

零售电价是向最终用户收取的电价，是电力行业发生的各项成本的集合，包括发电、输电、配电和零售成本。假设所有产生的外部成本都已在某个阶段受到价格监管，那么原则上应该允许将这成本转移给最终用户。