中国电力监管职能配置存在的问题及解决建议

目前中国电力行业监管职能配置很不合理，主要表现在以下几个方面。

3.2.1 政策制定和监管职能不分

如前所述，很多国家设有能源部（或同等部门），它负责制定电力工业的上层政策和决定市场结构，包括行业竞争的程度。这些部门通常还负责需求预测和市场分析，并就燃料及电源结构、能源和环境平衡发展等问题做出规定和提出指导意见。这些部门还对监管机构提出政策指导意见，如推进行业市场化的步伐、公共补贴和电价政策等。

在那些已成立了专责电力监管机构的国家，过去政府部门履行的监管职能如运营许可证管理、电价监管、质量监管等，都转移到了监管机构。在有些国家，虽然监管职能已转移到了监管机构，但政府相关部门还保留制定监管规则的责任。

中国已经有了专责的电力监管机构，但中国没有专门负责制定能源或电力行业综合政策的部级机构。目前，国家发改委似乎承担着制定能源或电力行业综合政策的职能，但它同时还承担电力监管机构的核心职能如电价监管职能等，政策制定能力明显受到影响。结果是政策和监管职能的界限比较混乱，直接导致了以下结果：

（1）电力工业宏观政策制定和行业规划能力严重弱化。

（2）国家发改委与国家电监会职能交叉重叠，降低监管效率。(www.xing528.com)

3.2.2 规划审批与投资监管职责混淆

如上所述，在中国，除了国家发改委外，没有相关的“政府部”或其他类似机构专门负责制定能源或电力行业综合规划和政策。同样，电网公司也没有制定和执行系统扩展规划的责任。而国家发改委的主要精力并未用于政策制定和规划审批方面，因为它负责具体项目的投资核准，后者琐细且面广量大，当然要占用主要甚至全部精力。其实，具体项目的投资核准因与电力成本、系统可靠性等用户利益直接相关，通常被看作是监管的一个主要内容，可由监管机构负责执行。特别是在有了专责的电力监管机构后，仍由同一个政府机构既管规划审批又管投资项目具体核准，结果不只是规划管不好，投资核准也因不能与监管整体内容及目标有效协调，而起不到应有的作用。

3.2.3 电价监管职责配置不当

在中国，虽然已经成立了专责的电力监管机构，但在电价监管方面，这个机构在绝大多数事项上只能提参考性建议，而国家发改委几乎保留着所有的电价监管权力。

在很多国家，相关的政府部门（也包括财政部）与监管机构一起参与电价监管方法的确定。对于新成立监管机构的国家来说，这确实是一种行之有效的制度安排。但在这些国家，只要建立了专责的监管机构，具体的电价监管决策通常由监管机构负责。因为正如前所述，针对垄断性电力企业的监管而言，电价监管是各项监管的核心内容。专责的监管机构没有电价监管决策权，在逻辑上难以想象。所以，像中国目前这种做法，导致对监管理解的混乱及部门间争执不断的现象是很正常的，因为它显然违背了“避免职能重叠”、“责任明确”等行政体系设计的一般规律。