中国首次在电力领域系统地设计监管机构。无论是在监管的一般概念层次，还是在监管程序和监管方法的实际应用层次，国际专家们对于良好监管的标准有基本一致的看法。附录A详细介绍了英国、美国、澳大利亚、挪威、俄罗斯、巴西、阿根廷和印度等国家电力监管机构的一些典型特征。
2.5.1 顶层目标
监管机构的顶层和概念框架设计包括监管机构的职责、目标、独立性、可问责性等基本问题。例如，监管机构的运行是公开还是保密？它对行业运行的监管参与到什么程度，是否只需制定规则？许多国际经验表明对这些问题的不同选择会如何影响监管效率。例如，NERA在1998年给亚行的报告中提出的标准和2003年世界银行专家Kessides所作调查中提出的标准就有很多一致之处。在此基础上，提出以下标准来衡量监管水平：
（1）监管机构的地位和监管目标。
（2）独立性。
（3）可问责性。
（4）利益相关者的参与。
（5）监管程序和监管决策的透明度。
（6）可预见性。
（7）充分的资源，特别是专业的监管人员。
这些标准对本报告研究的问题和提出的相关政策建议非常重要，对此我们将在附录C中详细论述。但是，这里需要强调的最重要的两点是：①监管机构应当取得行业监管的明确授权，并且不受其他政府机构的日常干预；②监管机构从事监管活动时必须采取清晰透明的方式，使民营企业的投资者对监管机构的活动充满信心。
2.5.2 独立性
成熟的市场经济国家比较关注监管机构的独立性。因为这些国家的监管实践表明，监管机构的可信度对吸引私人投资进入受监管的行业非常重要。影响公司投资决策的是一系列的规则，而当政府部门形成对行业监管机构的不当压力，进而对这些规则的制定或执行产生实际的影响时，监管机构的独立性就会丧失。影响监管机构独立性的体制性因素主要有以下几点：
（1）政策目标和监管目标界定是否清晰。不清晰将可能产生监管机构行为不可预测的问题（该问题的国际经验将在下一部分详细讨论），这对投资者无疑是一个非常严重的问题。
（2）监管机构的经费来源是否会影响其立场。由谁来支付监管费用以及谁来批准监管机构的预算，这也是一个非常重要的问题。一般认为，监管机构的独立性应该建立在监管经费来源相对独立的基础之上。
（3）监管机构的人事任免。谁能任命监管机构的负责人？任命者是否同时有权罢免？这显然也明显会影响到监管机构的行为方式。
附录A表明，英国的法律对电力和天然气监管机构OFGEM和相应政府部门的职能有非常严格的界定，从而监管机构可以很好地抵制来自政府部门的各种压力。澳大利亚、西班牙和巴西也有类似的规定。
在美国，尽管联邦能源监管委员会是能源部的一部分，但它的职能是依法明确界定的。联邦能源监管委员会通过对垄断环节价格进行控制或对竞争环节的市场价格进行监督，确保电力行业的价格是合理和公正的。在实践中，能源部从不干涉联邦能源监管委员会的程序或决定。
在挪威，尽管监管机构NVE只是部委所属的一个机构，但在法律上和实际监管工作过程中具有很大的独立性。
而在俄罗斯，由于监管机构的独立性缺乏法律上的保证，这在监管实际中导致了诸多问题。由于这些问题的存在，那些潜在的投资者在进行投资时非常谨慎，或者要求很高的风险贴水，从而导致成本和价格的上升。不论是公司还是政府，这种结果都是不利的。
2.5.3 经费来源
监管机构的组织结构、资金以及其他组织方面的具体情况各国不同，各自反映了本国的具体情况和特点。从实例来看，挪威、俄罗斯的监管机构都依赖政府提供资金，英国、美国、阿根廷、巴西、西班牙主要从被监管企业收取费用，而印度监管机构的经费部分来源于政府拨款、部分来源于企业收费。但无论是来自政府正常预算还是来自企业收费，这些国家都遵从收费和预算收支两条线的严格程序，监管机构的预算必须得到国会的批准和受到相关的审计监督。
电力监管费的主要作用：一是保证监管机构的决策和基础建设不会因为经费问题而受到干预和影响；二是保证经费的数额和稳定性，以吸收有能力的专业人员，获得需要的有偿咨询服务或信息；三是使此项公共支出由直接责任人（电力企业）而不是所有纳税人负担，更公平、更有效率。
电力监管费的征收对象，原则上包括电厂和电网公司在内的所有电力企业。
2.5.4 中央和地方的监管权限
从附录A提供的数据可以看出，在监管机构的职责和权力方面，绝大多数情况下，监管机构（无论是联邦还是地方）都对电力行业行使全面的监管权力。例外的只有俄罗斯，俄罗斯的监管机构在很大程度上是从属于政府政策部门的。
至于联邦和地方监管机构的职权划分情况，通过分析几个国家的情况我们可以看出：
（1）5个国家（即阿根廷、英国、挪威、西班牙、巴西）监管机构仅设国家一级，没有垂直方向的监管权力分配，这反映了政府采用集中的监管方式。(www.xing528.com)
（2）4个国家（即澳大利亚、印度、俄罗斯和美国）在联邦和地方都设有监管机构，也反映了各国的政治组织形式。各国联邦一级的监管机构都与地方一级的监管机构在组织上截然不同。总的来说，各国电力监管的具体权力都主要由地方监管机构行使，联邦一级监管机构主要负责跨地区事务，或者负责制定政策或提出有关监管的一般方法。
2.5.5 监管机构的管理
在监管组织的高级管理方面，研究了部分国家的监管组织体系具有以下特征：
（1）9个国家中有8个国家的监管组织采取委员会制，委员人数3～15人不等。至少7个国家中，委员的任期至少5年，从而确保其独立性。
（2）所有国家中，这些监管委员都由政府任命，有些是由总统直接任命、有些则由政府部长任命。
（3）多数国家对委员没有特别的资格要求；但有些国家有基本要求，如有相关领域（如电力工程、法律和经济）的工作经验或能力。
（4）大多数国家中，委员享有免于被解职的保护，如只有经国会批准，或者在明确地不能履行职责或有不当行为的条件下才能被免职。
2.5.6 监管的标准程序
决策过程和被监管主体的上诉权利方面，这些国家的监管体系有如下特征：
（1）一般而言，对监管程序很少有特别限制。尽管有些国家确定了一些基本原则或一般的行政程序，监管机构有权设置自己的程序和规则。
（2）在大多数国家，被监管者可以通过明确的正式途径对监管机构的决定进行上诉，有些是上诉到法庭，有些是上诉到部长，有些是上诉到指定的调解委员会。
2.5.7 监管机构的监管对象
研究发现，这些国家的监管机构都负责电力行业所有环节的监管，即：
（1）输电。
（2）系统运行。
（3）市场运营。
（4）配电。
（5）零售供电。
（6）发电。
适用于垂直结构、很少竞争甚至没有竞争的行业的监管形式和适用于分散的、竞争激烈行业的监管形式截然不同。但是，国际惯例是，即便存在竞争性市场、电力行业的不同环节有不同的监管需求，仍由一个监管机构负责统一监管。
在本章第4节将会讨论电力行业不同环节的不同监管方法，并分析一些国家的监管经验。
2.5.8 监管机构的主要职责
国外的电力监管机构究竟负有哪些方面的职责？分析发现有以下几方面：
（1）所有国家的监管机构都有广泛的价格监管权力，尽管在有些国家中这项权力被联邦监管机构和地方监管机构共同分享。
（2）所有国家的监管机构都拥有对投资的间接监管权力，但主要是配合控制价格和质量，而不把干预某个项目的投资决策作为主要目的。
（3）除了俄罗斯的联邦监管机构以外，我们研究的其他所有国家的监管机构都拥有质量监管权。
从行业监管的效率看，由电力监管机构统一负责电力行业的所有环节的经济性监管能够更有效地平衡各方利益，促进行业发展。
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