电力监管的目的与要求

电力监管的核心目标是提高本行业的经济和技术效率，控制电价和改进供电电能质量和服务质量。中国正在从过去的完全价格控制向市场经济过渡，产品价格将逐渐由“市场”形成而不是由政府决定，那为什么要在这个阶段引入经济监管？监管的目的是什么？本章将回答这些问题。

2.1.1 为什么要监管

人们广泛的共识是，竞争性的市场可以带来高效的生产水平、最小化的成本和高品质的充足的产品供应与服务。相反，垄断会导致价格上升、产出下降或者质量、服务得不到保障。所以，通常要尽可能地避免垄断，在垄断不能避免的情况下，要加以监管以制约垄断，将垄断的负面效应减少到最低。

经济监管的必要性主要源于以下三个理由：

（1）控制自然垄断行为，限制企业随意提高价格和降低服务质量。

（2）促进公平有效竞争。由于种种原因，即使是非自然垄断企业或者本应是竞争性的企业也可能表现不佳。有些行业由于其特有的技术经济特征，使其引入竞争比较困难，市场结构、竞争模式也比较独特，或者即使引入了竞争也有可能重新变成垄断。在此情况下需要专业化的监管来构建其独特的竞争平台，规范市场秩序，促进公平有效竞争。我们将在本章第5节讨论对可竞争环节的监管问题。

（3）实现公共利益目标。如果一个特定的行业肩负了实现公共利益的任务，政府就会要求它按照一定的方式运行以达到某个具体的政策目标。例如，由于电信行业与现代经济的有效运转和高速发展息息相关，许多国家的政府都感到要密切介入这个行业。这些问题可以由一个反垄断机构联合相关部门，如通信产业部、财政部和经济发展部等进行处理。但是，大多数国家都选择建立一个单独的监管机构，它既独立于行业本身，同时也独立于其他各政府部门，从而能够集中关注行业的需求和平衡各方的利益。

从根本上讲，强有力的监管制度与放松管制并不矛盾，前者主要强调监管的效率，后者强调减少微观干预的范围和发挥市场配置资源的基础性作用。实际上，现代管制经济学通过很多实证研究，从正、反两个方面证明了，无论是在发达国家还是发展中国家，作为强政府的一个组成部分，强监管（管制）是保证经济发展的重要保证。

2.1.2 为什么要对电力行业实施专业化监管(www.xing528.com)

电力行业是一个重要的网络性行业，存在垄断经营的基础，而且也是一个普遍存在需要监管的领域。此外，电力的其他一些特点也决定了对该行业进行专业化监管的必要性：

（1）电力是现代物质文明的基础，电力系统的安全及电力价格、质量（包括服务质量）等对经济社会发展影响巨大。

（2）电力需要输、配网络传送，而电网投资巨大，专业性强，重复建设成本高昂。因而电力输、配经营具有自然垄断性，其价格、投资和服务质量必须由政府监管。

（3）电力供应是一个紧密而复杂的系统，发、输、配、售各环节在安全和效益上互相依存。因此，即使发电和售电环节引入了完全的竞争机制，其价格和投资无需监管，但由于它们在技术上与输电、配电紧密的、复杂的联系，其竞争方式必须合乎整个系统的安全和效率要求。因而发电和售电环节引入竞争后，为确保电力市场的有效运行，对发电和售电环节也仍需要监管。

（4）电力市场具有瞬间平衡性、技术复杂性，比一般意义上的商品交易市场专业技术性强得多。电力市场竞争模式和运营方式特殊，电力市场的设计和监控必须符合电力行业的特点。

所以，监管者的角色取决于行业的竞争程度，需要不断调整。在垄断环节，监管机构控制价格和投资，并确定服务质量；在竞争环节，市场决定价格，而价格引导投资，监管机构只需审查批准交易安排和监控市场运行以保证有效竞争。概括地讲，监管是一种解决市场失灵、弥补市场缺陷的制度安排。电力监管机构的角色就是在由垄断企业提供服务的地方监管价格、投资和服务，在发电竞争环节负责审查批准市场设计和价格形成机制，并监控市场的有效运行。

所有上述情形既适用于大多数其他国家，也适用于中国。因此按照我们的观点，电力行业的专业化监管是非常重要且合理的。

尽管从政府和全社会的角度看，电力行业对专业化监管的需求是非常明确的，但我们还必须强调，中国电力行业的监管改革必须根植于中国总体的市场化改革进程中。最重要而又最艰难的任务是要深化改革，使竞争和市场的力量能够尽可能地被释放出来。监管体系的建立，必须与一个竞争性的电力市场和电力投资主体多元化相匹配。