香港城市规划：科学土地利用与交通协调发展

香港的道路建设与城市土地利用布局尤其是新镇建设分不开。20世纪60年代香港为了应付日趋混乱的社会局势，开辟新镇，建设大批高层廉价租屋，将聚居在市区边沿贫民区的众多内地移民和贫困市民迁移到新镇的廉价租屋，进行大规模人口迁移的社会整治工程。这项工程一是解决了一大部分市民的居住问题；二是破解或弱化了贫民区内边缘社会酝酿的反社会组织结构；三是为香港的城市化和工业化奠定了基础；四是在市区腾出土地空间进行大规模的土地开发与利用，加快香港城市的发展和结构重组。

由于香港的管理策略强调谨慎开发土地，避免城市无谓蔓延，因此对土地利用的管理和控制非常严格。土地是政府的一项重要资产，必须按需要批出或拍卖土地，按照集约式发展原则逐步开发。香港实际上可供开发的土地不及总面积的半数。此外，政府还将40%的土地划定为绿地，严禁开发。这一策略刻意制造了香港土地缺乏的假象。这一方法和内地城市近年大量拍卖土地的策略不同。为了更好地控制土地的开发，政府必须谨慎地规划道路交通网络系统，有秩序地引导土地开发方向和速度。也就是说，从一开始香港就通过严谨的城市规划有效地控制了土地开发和道路交通开发的步伐；控制向市场输送土地的时序，以保证土地价格的稳健上扬和缓解因为土地的快速开发而导致的交通瓶颈。在奉行市场经济的香港，唯有这两项与社会经济发展有紧密关系的资源被政府严格把持。严格控制和规范的土地开发与交通建设是保证城市有序发展的有效手段，这一策略一直延续至今。

香港城市规划的另外一个特点是严守土地利用和交通的相互作用关系。在20世纪90年代香港接受了专业团体的建议，制订了交通与土地利用最优模型，匡算出整个城市乃至每一地块的交通容量上限，并以此为土地开发强度的依据。从此，每块土地的开发潜能便受到交通容量的制约。土地开发从此与交通设施挂钩，达到某种程度相互牵制的平衡，减少了不必要的交通阻塞压力，保证了城市经济发展和市民出行的方便。若要提高土地的容积率就必须事先通过交通规划增加设施建设来改善交通容量的幅度。土地开发项目在获得审核批准前必须通过严格并具有一票否决权力的建设项目对交通影响的评估，以确保建设项目不突破交通容量上限。

城市建设以交通先行的概念在香港得以实施，对规范汽车社会的交通行为起到非常有效的作用。每一个地块都因此不太可能产生预想不到的交通流，将堵车的机会降至最低。限制土地容积率的结果又间接保证了单位建筑空间的市场价格。这一策略功效显著：一是减少了市政投入；二是缓解了应付交通堵塞的成本压力；三是保证房地产市场的活跃；四是政府财政也从税收的增加中受益。从管制的角度看，控制土地的使用维护了作为最大地主的政府的权威性；从城市交通的角度看，这一策略的连锁作用导致公交社会的稳健发展，压缩了小汽车的发展空间。

3.1.2 交通规划——协调城市空间结构，保证城市功能正常运行

在新时期，大城市交通规划应着重解决以下四方面问题。

1）协调城市空间结构调整与交通系统发展的关系。通过交通网络结构调整和综合交通枢纽的布局规划，实现交通引导城市开发，达到城市结构调整的目标。

2）在交通供应短缺的情况下，通过优先规划保障城市功能的正常运行和效率。针对在城市交通机动化和出行距离、时间增加的情况下，交通供应短缺所引起的交通拥堵“常态化”，通过交通优先规划，保证城市交通的正常运行，通过需求管理调控交通系统的供需平衡。

3）在资源限制的制约下进行可持续的交通系统规划。以建设集约和节约型城市为发展目标，利用交通政策和规划引导城市向可持续发展的方向转变；通过公交优先发展，引导居民出行方式的转变；通过合理的价格政策和投资，引导清洁、环保的交通系统发展。

4）依据人口层次和交通组织的要求，实现分层次的交通组织。以城市发展中人口构成的变化为依据，打破按平均主义提供交通服务的规划模式，按照不同层次人口和活动要求，提供相应的交通服务，同时，实现交通设施的分层次规划，提供城市扩张后相应的机动性需求。

我国经过30年的改革开放，改革开放前和初期的平均分配模式已经彻底打破，城市中已经形成许多新的社会阶层，各阶层对交通出行的诉求大相径庭，对各阶层实施不同的交通政策、出行组织、交通服务、实施规划，并把公平和公共服务纳入交通规划已经成为交通规划在新形势下的重要规划思想之一。

交通规划在这四个方面的调整，涉及交通规划的目标、理论、内容等方面的转变，如表4-9所示。

表4-9 交通规划调整目标与内容(www.xing528.com)

（续）

根据城市和交通的发展趋势和特征，城市交通发展需要由原来的以畅通为核心的单目标体系，转变成以现阶段和未来城市交通特征、城市和交通的关系为核心，并成为有制约条件的多目标体系。依据城市和区域发展，调整交通系统结构，引导城市和都市化地区空间、土地利用发展和城市活动。新时期交通规划目标和内容的转变如图4-11和图4-12所示。

图4-11 新时期交通规划目标的转变

图4-12 新时期交通规划内容的转变

3.1.3 交通空间——做好交通基础设施规划，建立城市交通立体运输体系

城市内部交通包括市区内部的道路交通网：主干道、次干道、支线，市区公共交通，出租车、私家车以及为交通服务的交通附属设施、管理设施等。积极推进综合交通运输体系建设，在推进中心城市发展进程中具有十分重要的意义。

建立综合交通运输体系的基本原则是：以规划为先导，大力推进项目建设，加大基础设施建设，各种交通运输方式协调发展，形成统一、高效、现代化、立体化的综合运输体系。

建立综合交通运输体系的基本思路如下。

第一，以市场需求为依据，坚持“适度超前”的原则，将长期发展规划与短期建设计划紧密结合，改变管理观念，理顺管理体制机制，改善投融资环境，配合路网规划和道路建设计划等，建设布局合理、功能完善、运行良好的基础设施体系。

第二，继续调整和优化运输结构，根据城市规模、交通强度与密度等建立能够适应城市发展的、可以充分发挥各种运输方式优势的、有利于可持续发展的运输结构。特大城市加快轨道交通建设或者加快大容量轨道交通建设，形成以城市轨道交通等大运量快速交通为骨干，以公交车等常规公共交通为主体，以出租车、自行车等其他公共交通方式为补充的综合交通体系；大中城市加强常规公交建设，形成以常规公共交通为主体，小出租车、小公共汽车、出租车为补充的综合交通体系；小城市应积极发展小公共汽车，满足人民群众的基本出行要求。

第三，加强枢纽场站的综合开发与利用，形成以区域运输枢纽为支柱，立体化、多样化、无缝化的运输网络。加大资金投入公交枢纽换乘站建设，有计划地建设综合客运交通枢纽设施，提高各种线路和交通方式之间的换乘效率，满足日益增长的交通需求。

第四，推动公共交通多元化发展，以汽车分时租赁等方式作为城市综合交通的补充和分担体系；推行“汽车共享”模式，提高车辆使用效率，加快实现个体交通向公共交通的转换，促进城市管理水平进一步提升。