自20世纪90年代中期，发展型社会政策理论框架引入我国实践伊始，其理论取向受到学术界的热烈欢迎，在社会政策与社会福利领域掀起了一次改革的浪潮。以梅志里的发展型社会政策模式、吉登斯的“社会投资型国家”学说以及阿玛蒂亚·森以自由为核心的社会发展理论为代表，立足于维护社会公平正义，兼顾经济与社会协调发展，主张社会投资，致力于人类福祉的提升，强调社会福利主体多元化，预防与化解人为风险等为内涵的社会政策思维与逻辑，被称之为“发展型社会政策”。学者张秀兰将发展型社会政策的内涵概括为四点：对劳动人群进行投资；强化社会抵御风险的能力；将发展的维度纳入政策设计框架；建立发展型的公共支出体系。[37]
社会救助作为现代国家保障贫困弱势群体基本生存需要的制度设计，是社会政策的重要组成部分。现存社会救助制度在救助理念、救助内容、救助方式等方面存在着诸多缺陷，迫切需要寻求破解之道，学术界呼吁以发展型社会救助模式作为应对之策。
作为发展型社会救助模式下的发展型社会救助，指将发展的维度融入贫困救助价值之中，将助人自助、以人为本的理念赋予救助理念之中，坚持以“与社会经济发展水平相适应”为基本原则，实现社会救助从消极到积极救助的转变。[38]而积极性社会救助模式其内涵又包含三点：一是保障弱势群体的生活，满足他们在物质和精神上的基本需要；二是力克福利依赖与贫困陷阱；三是想方设法协助弱势群体摆脱弱势地位，实现自立。[39]发展型社会救助在干预方式上，强调改变过去注重再分配为单一救助手段的机制，主张采用多重策略促进贫困者多元需求的满足，尤其关注对蕴藏潜能的贫困人口社会经济参与机会与能力的提高，[40]推动受助者发展“造血”功能，尽快实现脱贫。
综合学术界的观点，笔者将发展型社会救助概括为：救助理念的自助性：从救助到助人自助的转变；救助目标的发展性：从生存向发展的转变；救助方式的内源性：从外援式救助向内源式自助的转变；救助对象的广泛性：从剩余型福利到适度普适型福利的转变；救助内容的全面性：从生计维持到能力提升；救助主体的多元性：从单一福利提供主体到福利多元主义；救助权利与责任的统一性：从权责分离到权责统一；救助体系的一体化：从二元分割到城乡一体化。（见图4-6）
图4-6 发展型社会救助模型
（一）救助理念的自助性：从救助到助人自助
传统救助思想理念遵循这样的发展轨迹：17世纪初《济贫法》时期，基于怜悯同情以及歧视下的初步制度化的政策救济理念的形成，到19世纪中叶基督教慈善组织倡导下基于家庭和贫困者的长期的、积极的、制度化的救助理念的普及，到19世纪末睦邻组织运动后以社会团结和兼顾预防与发展的社会救助理念的演进，再到20世纪初期以来基于社会工作专业助人自助理念下的救助理念的全面创新与发展的历程。[41]传统的救助更多地体现了单向的救济过程，忽视被救助者的主体性与反贫困能力，助人自助理念下的社会救助则是双向的救济过程，强调救助之后的结果与被救助者的反馈，实现自助甚至助人。这种自助与助人的逻辑是社会救助追求的最高目标与境界，自然成为发展型社会救助的重要内容，而实现救助理念的自助性，实现从救助到助人自助的转变，则不能忽视专业社会工作价值与方法、模式与策略的引入与持续推进。
（二）救助目标的发展性：从生存到发展
使受救助者安于现状的最低保障并非现代社会救助追求之目标，使受救助者获取摆脱困境的物质基础与精神动力才是其目标要旨。社会救助不仅要维系其基本生存条件，也要重视受救助者对权利、价值、自由与人格尊严的渴求，致力于人的全面发展，这一理念，理当融入社会救助法律制定与救助实践中。“确保救助者生存权得到保障的同时，尊重受救助者人格尊严，促进其社会融入与归属，对转型中的中国社会有着深刻的现实意义。”[42]
我国社会救助制度建设起步晚，体制尚不健全，加之社会经济发展比起西方发达国家相距甚远，在最初对社会救助目标的选择设计时自然比较保守，仅对国家最低生活保障标准线之下的贫困人群提供维持其基本生活水平的救助，这本身忽视了人的发展性需求，包括接受教育、提高就业技能、发展社会资源、增强社会参与机会等方面的需求，也忽视了人们追求更好的生活质量的需要和愿望，不利于贫困群体从根本上的脱贫。发展型社会救助将“发展”理念注入社会救助领域，变“基本生存型”为“改善生活型”，变“生存救助”为“社会保护”，着力于经济社会发展两者间的一致性与适应性，在经济发展取得一定突破的情况下，确保社会发展更上一层楼。
（三）救助方式的内源性：从外援式救助到内源式救助
全然依赖外部关注、技术、文化、资源，脱离本民族和社区文化脉络的外援式发展，终将导致“民族文化特色和价值观的衰竭，人们的自我身份认同出现危机”，更有甚者，将导致人们自信心的丧失，文化创造力的泯灭，以及对外来文化的依附。[43]由此实现救助方式由外援式救助到内源式自助的转变，是发展型社会救助的必然要求。其主要策略是加强贫困人群及其社区能力建设、重视贫困地区文化价值的挖掘、发挥社会学想象力，探索适合本地区本民族发展的方式与路径。
（四）救助对象的广泛性：从剩余型社会福利到适度普惠型社会福利
梅志里强调经济发展和社会发展相辅相成、彼此互动的关系，前者是后者的前提，后者是前者的目的。经济发展若不兼顾整体人口社会福利的改善，便毫无意义。[44]
我国经济发展起步晚，经济水平偏低的事实，注定了我国社会救助制度设计之初的“剩余型福利”性质，这一制度选择适应了我国20世纪50年代以来社会经济发展的现状。随着改革开放后我国经济的腾飞，适度普惠型社会福利（被视作介于“残缺型福利”与“普遍性社会福利”之间过渡阶段的社会福利政策）将是适应我国当下国情作出的明智的福利模式选择。这一模式将有效地促进经济与社会的协调发展，使民众能够享受社会经济发展带来的成果，也可以有效应对贫困人口结构转型这一现实，不断扩大救助覆盖面，超越维持贫困群体基本生存需要的底线，使贫困群体过相对体面的生活。因此，建立适度普惠型社会福利救助模式，确保民众基本生活需要和确保基本生活方面能力需要等救助政策需要不断得以推行和完善。
（五）救助内容的全面性：从生计维持到能力提升
维持救助对象的基本生活是传统社会救助政策之重心，很少考虑救助资源的投资性。这一类具备消费性的社会开支一直受到一些人诟病，在他们看来，这样的社会开支增加了财政的压力，限制了经济的增长。于是寻求第三条道路，建设“社会投资型国家”成为破解福利国家危机的不二法门。“主张社会福利从保护与照顾转向培养个体责任与自主能力，通过充分就业政策实践，以工作第一的伦理原则取代福利第一的人道原则”，[45]通过教育培训，投资于人力资本，以授人以“渔”取代授之以“鱼”，避免直接向国民提供利益或经济资助，并在财政支出上，重点向教育领域倾斜，将用于公共事业上的资金转向教育、职业培训，投资人力资本，兼顾效率与公平。
以能力救助取代物质救助、生计维持，成为发展型社会救助的必然选择，进行人力资本投资，尤其注重教育与劳动就业培训投资、扩及贫困群体公共卫生营养领域、创造工作机会、消除经济参与障碍，加强社会救助群体的能力建设是发展型社会救助的必然策略。
（六）救助主体的多元性：从单一福利提供主体到福利多元主义
对传统福利国家来说，福利作为一种国家福利而存在，而对社会投资型国家来说，福利作为一种社会福利而存在。前者强调国家在福利提供方面的主体性，后者强调社会投资主体的多元整合，即国家、市场（包括企业）、志愿组织和慈善机构，以及血缘网络（包括家庭）的共同参与。由于国家间意识形态与经济环境的迥异，这种多部门的整合与参与呈现出不同的层次关系。在自由主义主导的福利国家模式下，市场是社会福利的主要提供者，市场干预社会福利，采取消极的最低保障或采用积极的补贴私人的社会福利方案；在保守主义主导的福利国家模式下，家庭的价值得以凸显，国家仅在家庭能量枯竭之时才具备干预的正当性和合理性；在民主主义主导下的福利国家，国家在福利提供中的主体性被认可，强调国家的福利责任以及公民的福利权利。[46]故而改革现有社会救助体制，需要基于国家意识形态，以福利多元主义取代单一福利提供主体这一现实，实现救助主体的多元化，即扩大政府之外力量的参与，实现政府、市场、社会、家庭的共治。
（七）救助权利与责任的统一性：从权责分离到权责统一
梅志里认为，政府和社会的主要责任是对贫困治理和反对社会排斥，如此才能保障经济发展的成果惠及全体公民，一方面，他明确指出政府在社会政策中的权力和职责；另一方面，他又强调社会政策的主体应当包括政府、社会、个人以及非营利组织。
发展型社会政策下倡导建立积极的福利社会，强调“无责任即无权利”，强调公民社会权利与义务的对等性，强调由互助达到自助，反对国家包办一切。[47]
有学者强调早期受工业主义范式影响下的社会福利理论政府被视作福利责任主体，扮演救助者与保护者的角色，社会成员则丧失了主体性，是接受救助者和被保护者，故接受救助需要怀着一颗感恩的心。随着马歇尔采用公民身份、社会权利等理论阐释国家福利责任以来，国家与公民的责任与义务、社会福利供给双方的平等关系才得以重新确立，社会福利中的政府责任研究范式迈入新时期。[48]也就是说随着公民权、社会权利理论的出现，社会救助被视作公民享有的不可剥夺的一项基本社会权利，这一方面强化了政府在社会福利提供方面的责任，另一方面强化了公民的权利意识，具有反歧视的重要意义。然而20世纪70年代石油危机引发了西方福利国家危机，社会权利无节制膨胀被提上政府与社会的议事日程，后社会权利理论由此实现从公民权利到公民责任的转变。笔者认为，当前社会救助实践之改革，应将围绕权利与责任之二元对立实现重整，既不能忽视政府的福利责任、公民的福利权利，也不能忽略政府的多重管理压力和公民的基本义务。
（八）救助体系的一体化：从二元分割到城乡一体化
我国社会救助在对象认定、资金的发放、基金的日常管理以及最低生活保障标准的测算、公共财政之投入等方面尚存在城乡二元制度的差别，如2016年年底统计数据显示，全国农村低保平均补助水平仅为城市低保平均补助水平的63%。此外，在制度安排上，城乡分别设置居民最低生活保障制度、医疗救助制度。这种城乡有别的制度设计本身就强化了城乡居民的身份差异。故实现社会救助城乡一体化是跨越分割、消除身份差异、完善社会救助制度的必然要求。其主要策略：一是平衡公共财政投放，支援农村地区专项救助项目的发展，包括医疗救助、住房救助、法律援助、就业援助等，缩小城乡社会救助发展差距；二是根据城乡生活水平合理配置社会救助资源，确定合理的城乡社会救助标准，缩小城乡社会救助水平差距；三是基于城乡人口流动的频繁现状，搭建城乡一体化网络信息平台，有效提高社会救助管理水平，实现对城乡社会救助对象的诚信管理和动态管理。
[1]本部分内容得到曲靖师范学院李贵文老师的社会实践服务的大力支持，在此特表感谢！
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