当前中国社会救助体系的基本框架与成效分析

中国社会救助发展之路实非坦途。新中国成立之初建立了城市社会救助制度和农村五保户制度，形成了低水平的、二元分割的社会救助制度；计划经济时代城市企事业单位承担员工的全方位社会福利服务，“企业办社会”以及农村集体经济组织的实施，社会救助发挥作用空间狭小，仅局限在对“三无人员”的救助上；随着我国1978年改革开放政策的实施以及20世纪90年代国企改革，引发了大量下岗工人贫困问题，加之“社会福利社会办”背景下企业社会福利功能之削减，促使社会救助制度进一步更新与发展。诚然，制度设计伊始是救助因失业致贫的家庭，以确保国企改革的顺利进行。起初建立的最低社会保障制度主要以现金给付形式进行，保障层次主要是确保城市贫困者的基本生活需要，后渐渐发展成集教育、医疗、住房、法律援助、自然灾害、流浪乞讨人员等救助内容于一体的社会救助体系。

2014年国务院颁发《社会救助暂行办法》，确立基本生活救助、专项分类救助、临时救助三个层级，包含以最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、受灾人员救助、临时救助等内容，以社会力量参与为重要补充的社会救助体系框架，即“8+1”社会救助制度基本框架（见图4-5）。至此一个分类别、多层级、强调多元主体参与的社会救助制度体系全面运行。

图4-5　中国社会救助制度基本框架

注：笔者依据《社会救助暂行办法》绘制。(www.xing528.com)

显然，自改革开放至今，我国社会救助制度日臻成熟和完善，现行社会救助制度真正在保障民生生存权利、缓解矛盾、稳定社会方面发挥着“兜底”和“社会安全”的基础性作用。相关数据显示在2011—2018年之间，在贫困人口救助方面，城乡居民最低生活保障救助人数达到1727.6万人/年和4786.5万人/年；城乡最低生活保障户数分别达到943.3万户/年和2620.7万户/年；保障标准逐渐提高，农村低保最低生活标准从2011年的1718.4元/（人·年）逐年上升到2018年的4833.4元/（人·年），8年间增长了181.3%。在农村特困人员供养方面，每年供养达到512.7万人；生活无着人员救助方面，每年约救助245.2万人次；临时救助方面，每年约救助567.0万户次（具体数据参照表4-7）。

表4-7　2011—2018年为生活困难群众提供救助服务情况统计

资料来源：中华人民共和国民政部社会服务统计季报（2011—2018年4季度）。