健康扶贫：内涵及运行障碍分析

健康权作为公民的一项基本权利，见于诸多国际与区域人权公约乃至各国宪法中。1946年世界卫生组织在其章程中将健康解释为“身体、精神和社会的完满状态，不仅是没有疾病或虚弱”。[26]2000年联合国有关组织通过一项关于健康权的一般性意见，指出健康权不仅包含适当的卫生保健，也包含决定健康的基本因素，如享有安全的饮水和适当的卫生条件，充足的安全食物、营养和住房供应，符合卫生的职业和环境条件以及获得卫生方面的教育和信息，包括性与生殖卫生的健康与信息。贫困与人类文明相伴而生，对贫困的归因一直为学界所关注，涌现诸多理论解释贫困的成因（具体见表3-3）。

表3-3　贫困的归因

续　表

资料整理自：
（1）彭华民，等.西方社会福利理论前沿——论国家、社会、体制与政策［M］.北京：中国社会出版社，2009.
（2）王小林.贫困测量：理论与方法［M］.北京：社会科学文献出版社，2012.(www.xing528.com)

归纳起来学界主要从如下四个维度剖析健康扶贫的内涵：一是基于可行能力缺失视角，将健康贫困视作贫困者参与健康保障的机会丧失与获取确保自身健康的医疗卫生资源的能力被剥夺，[27]健康扶贫包含物质资源支持以及权利、机会、自主能力的帮持，需兼顾贫困地区基础卫生条件、卫生人才建设与民众健康教育与科学生活习惯养成，以及贫困者健康意识与能力的发展。[28]二是基于健康风险的视角，将健康风险视为健康贫困发生的逻辑起点，认为健康扶贫作用的机理是降低健康、经济与社会三重脆弱性，以此斩断贫困—疾病恶性循环传递链。[29]三是基于贫困与疾病间的关系视角，认为贫困与疾病之间存在多重联结与交织关系，表现为因贫致病、因病致贫与因病滞贫之间的相互作用与循环往复。[30]四是基于人力资本理论的视角，将贫困归因于以教育和健康为核心的人力资本的缺失，认为教育与健康所体现出来的人力资本成为影响农民收入水平的核心因素，尤其强调健康对农民收入突出的边际效用，健康水平在提高农户收入以及缩小农户收入差距方面有着积极的正向功能。[31]总之，健康扶贫是在对贫困与疾病的交互关系的认知下，以提升贫困地区健康卫生服务能力，确保贫困人口获取健康服务的机会与可及性，全面提高贫困人口抵御健康风险能力，防止因病致贫、因病返贫以及因病滞贫的产生，并致力于以促进健康公平为目的的一系列与健康有关的行为。

自国家实施健康扶贫政策以来，学界对健康扶贫实践的现实困境与障碍的讨论逐渐增多，学者们对健康扶贫实践困境的观点集中在如下议题：一是健康扶贫理念目标实现偏差的问题，一方面表现在过度关注疾病治疗性目标的达成忽视预防性目标的实现，即一味致力于降低直接疾病负担，忽视对健康风险源的消除与疾病防控；[32]另一方面表现在健康资源瞄准不精确，可能导致民众健康权利的公平性争议，从而偏离健康扶贫致力于消除因健康资源分配不均导致的贫困的初衷。有学者指出，当前卫生资源的瞄准与传递缺乏精确性，无论过去卫生资源瞄准贫困地区还是现在卫生资源瞄准贫困人口，均难以彻底解决“扶富不扶贫”的困局，[33]甚至在健康扶贫资源过度集中的情况下，会带来贫困边缘群体的悬崖效应。因此，需要建立医疗收支风险预警机制，以体现相对公平性的斜坡效应替代福利断崖效应。[34]二是健康扶贫的可持续性问题，代表性观点如黄国武的观点，他指出健康扶贫长效机制尚未确立，突出表现在制度的不稳定性、政策的暂时性与健康保障的长期性之间的矛盾。[35]侯慧丽指出，健康扶贫缺乏对贫困户医疗保障制度的可持续性设计，这种可持续性设计包含财政来源的可持续性以及商业保险公司合作的可持续性，健康扶贫在制度设计缺陷下演变成运动式扶贫。[36]由此学者们提出“使临时性政策制度化、建立健康扶贫长效机制”[37]“提升健康扶贫政策的契合度”[38]“规范健康扶贫管理制度，构建综合性治理体系”[39]等策略。三是健康扶贫参与主体的能力建设问题，表现在基层医疗机构健康服务能力不足，[40]贫困患者参与健康扶贫缺乏动力，政府包揽大权，[41]以政府、企业、社会组织、家庭、个体等共同构成的多元福利供给主体缺乏合作，健康扶贫管理者职业素养不高，[42]贫困地区健康服务能力与疾病防控能力建设不足[43]等问题上，因此提出重视贫困地区的医疗和公共卫生服务能力建设、强化贫困群体内生动力培育，[44]促进疾病治疗向疾病预防发展，强化民众健康自治，[45]通过健康教育与健康促进提升贫困人口健康素养[46]等完善路径。需要指出的是，当前学者对健康扶贫现实问题与完善路径的讨论普遍较为宏观与具有理论性，对健康扶贫的典型案例的研究不多，具体针对民族地区健康扶贫的研究成果还比较薄弱，因此本研究针对具有边境、民族、地域特色的云南边境少数民族地区开展健康扶贫的实地调查与研究，具有一定价值。