精准扶贫在少数民族地区的困境与对策研究

（一）少数民族地区精准扶贫难在“精准”

按照习近平总书记的话，“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，恰恰难题和困难也在于“精准”。汪三贵和郭子豪基于乌蒙片区60个村的调查认为，有40%的建档立卡贫困户是假贫困户。[54]陆汉文和李文君认为，信息不对称是导致识别不精准的重要技术条件，正是由于不同扶贫主体间的信息不对称，才使得基层政府能够违背上级政府的要求，选择性地上报识别信息，最终致使识别不精准。[55]杜萍也认为，由于信息不对称和信息化建设的不足，致使扶贫工作在识别、项目规划、扶贫资金分配和使用、扶贫措施制定、驻村帮扶及脱贫成效考核等方面都面临不精准的困境。[56]冷志明等人也认为，由于信息不对称，致使部分脱贫户得以假装还是扶贫对象，此外，信息不对称还引发社会帮扶供需之间的脱节，以及帮扶主体间的协调性不足，扶贫碎片化等问题。[57]邢成举和赵晓峰认为，当前精准扶贫政策在实践中面临的识别不精准、扶贫资源被精英俘获、贫困人口参与不积极和贫困治理能力不足等困境，与当前中国农村贫困问题的转型密切相关，这种转型所体现出的贫困人口构成主体的相对贫困性、贫困生成的结构性、贫困内涵的消费性和贫困治理的复杂性等因素会给当下和今后的扶贫工作带来诸多挑战。[58]

（二）少数民族地区精准扶贫项目选择遭遇难题

以产业扶贫为例，其中产业扶贫的困境主要有以下四个方面。第一，参与不足。如胡振光和向德平基于鄂西南民族地区的相关研究，认为当前产业扶贫存在多元主体参与不足，部分主体被动参与等问题。[59]第二，贫困群体的扶贫利益遭剥夺。如邢成举指出当前产业扶贫实践存在扶贫“产业化”的问题，即各扶贫参与主体将产业扶贫资源视为谋取自身利益的资本，致使资源利用和项目执行目标偏离，且利益一致的主体还可能形成合谋，进而加剧问题的严重性。[60]第三，项目执行困难。如李博和左停认为，当前产业扶贫面临因“政策性负担”而引致执行困难，以及“弱势吸纳”和后期缺少维护等困境。[61]第四，其他困境。陈聪和程李梅基于广西民族地区某村庄的研究认为，当前产业扶贫存在产业发育和贫困户从产业中增收等方面的困难。[62]莫光辉认为，当前产业扶贫存在产业趋同、贫困户同产业项目利益联结不紧密、抗风险能力低、效益欠佳等问题。[63]许汉泽和李小云认为，当前扶贫中存在如“数字脱贫”等虚假脱贫问题。[64]檀学文认为，当前脱贫工作中存在以兜底方式替代正常脱贫以及以直接补贴福利方式应对懒汉和不愿脱贫的贫困人口脱贫等问题。[65]许汉泽和李小云在环首都贫困带李村的产业扶贫过程中调研发现，产业项目申请阶段容易出现“精英捕获”与“弱者吸纳”，产业进行中易遭遇“政策性负担”以及规模化经营不善等问题，产业完成之后缺失后续维护和损害农民生计系统，探究其背后的逻辑矛盾并相应地提出建议。[66]汪三贵和郭子豪认为，中国精准扶贫的难点在精准识别、精准扶持和精准考核上，提出要创新精准扶贫的工作机制，如完善精准识别机制，完善精准扶贫考核机制，探索和建立贫困户受益机制，改革扶贫资金管理体制和加强资金整合，还有金融扶贫方面需要创新到户机制。[67]杨园园等调查发现，精准扶贫实践中存在着识别标准单一，动态跟踪与精准管理缺乏，扶贫资金不足和基础设施、公共服务建设不完善的问题，并提出六点政策建议：加快建立健全贫困识别和动态监测体系，加大资金整合力度并将审批权限下放，加强基层扶贫队伍建设，关注贫困个体、贫困区域的协同发展，发挥地方优势，试点先行。[68]

（三）少数民族地区贫困户内生动力不足制约精准扶贫目标实现

“造血式”扶贫项目有待完善，农牧业产业化程度不足，特色农副产品的经济价值不高，旅游资源虽丰富但旅游产业有待发展，贫困户自身发展能力和脱贫意识有待加强。基于此，雷彬提出以下建议：完善“造血式”扶贫项目，进行沙棘产品深加工研发，加大对各产业技术人员的培训力度，加强良种繁育体系建设，加快建立沙棘产品市场营销体系，实现多途径增收；加大产业扶贫推进力度，一是加快落实旅游扶贫项目，二是不断扩大特色农产品种植面积；大力开展实用性技能培训课程，增设旅游业相关技能培训课程，鼓励女性参与技能培训和刺绣等扶贫项目，组织专人对库姆孜乐器和玛纳斯文化进行系统地了解、学习和传承，挖掘并培养当地青年成为医疗人才；坚持“扶智+扶志”的扶贫模式，强化教育培训，转变当地贫困户思维方式和生活方式；鼓励贫困户主动参与扶贫项目和技能培训。[69]民族地区贫困户家庭发展能力受身体因素、教育程度、家庭经济、思想观念、老龄化、劳动力技能、产业发展、交通发达程度等因素影响。吴丹提出加大教育发展力度、提升劳动力素质、构建新型养老服务保障体系、建立产业发展长效机制、加强基础设施建设五方面促进民族地区贫困户家庭发展的对策建议。[70]

但由于主客观条件的限制，其中还存在一些问题与困难：贫困人口基数大，实现减贫目标难度大；贫困人口文化素质较低，贫困地区人才流失严重；贫困人口减贫主体意识薄弱，自主发展能力差；发展扶贫产业难度大、扶贫资金来源渠道单一，资金使用效率低下等。为此，殷志从精准识别、精准帮扶、精准管理三个角度对民族地区今后的精准扶贫实践提出了一些建议：进一步深化贫困户识别机制；优化贫困户识别程序；建立贫困信息动态检测机制；加强民族贫困地区文化建设；加大基层精准扶贫队伍建设力度；完善精准扶贫驻村帮扶机制；创新产业扶贫模式；统筹社会扶贫资源，合理投放扶贫资金；构建扶贫资金监管体系。[71]

（四）精准扶贫困境的解读(www.xing528.com)

总结当前相关研究，学者们主要从基层组织治理、信息不对称、贫困问题转型、乡土社会逻辑、政策自身缺陷以及体制下的政策执行逻辑或方式等理论视角对精准扶贫的困境进行解释。[72]

许汉泽和李小云认为，当前精准扶贫政策在实践中遇到的识别不精准、扶贫资金使用与贫困户需求不匹配以及管理形式化等困境，其背后的原因在于受到乡土社会的模糊性、农民的平均观念、扶贫主体的缺失以及小农生存伦理对现代市场经济的抗拒等乡土社会逻辑的影响，这种模糊性既体现在农民的生活或生计难以用货币化、数字化和清晰化的数据方法完整而准确地呈现，也体现在乡村人际交往和社会关系的模糊。[73]万江红和苏运勋认为，正是由于村民自治组织的能力和权威不足，才使得在贫困户指标受限、对扶贫利益的良好预期、乡村平均主义、维稳压力等因素影响下出现争贫、闹访、不合规定地增加贫困户指标等一系列困境。[74]雷望红认为，正是由于基层组织资源有限和权责不匹配，才使其在运动式治理和体制压力下，倾向于通过选择性的、规避风险的和形式化的策略来应对日渐增加的大量事务，最终导致扶贫政策实践出现偏差。[75]杨帅和温铁军也认为，当前扶贫开发工作存在的“精英捕获”、交易费用过高及由此引发的排斥性发展等困境与乡村治理劣化有关。[76]李小云也认为，当前我国突出的结构性贫困问题会给相应的扶贫工作带来诸多挑战。[77]万国威和高丽茹也认为，贫困地区相对落后和封闭的文化，以及当地劳动能力、劳动资料和劳动市场不足等结构性因素会给反贫困政策实践带来诸多困难。[78]郑智航也指出，当下不利的城乡二元结构、社会阶层结构及国际结构会给国内的反贫困政策带来负面影响。[79]吕方等人也认为，复杂的地方贫困现实和文化网络以及异质的乡土情景致使“行政体系理性化”的设计难以适应乡土社会，进而使扶贫工作容易陷入形式化，难以有效解决实际问题。[80]刘磊认为，精准扶贫“内卷化”的困境源于当前扶贫政策对贫困问题的阶段性把握不够准确。[81]王雨磊认为，精准扶贫的困境源于数字技术不是基层自发的结果，而是依赖于行政干预，因此国家获得的只是悬浮于基层治理及其社会生活的非真实数字，而基于这样的数字，不仅扶贫绩效难以提升，反而在越是精密化的数字技术下，贫困的治理成本越是高昂，越是容易陷入“内卷化”的治理陷阱。[82]徐加玉认为，政策的项目资源管理体制缺陷是导致精准扶贫实践面临识别不精准、管理形式化、扶贫措施供需不匹配等困境的重要原因。[83]冯华超和钟涨宝也认为，制度设计不合实情，评选机制不合理，是引发村民争当贫困户的重要原因。[84]“压力型体制”是对当前我国地方政府在各种压力下运行的形象描述。[85]在这种体制下容易造成一种以各类具体、权宜和随意的权力技术为原则的策略主义逻辑，顾前不顾后，缺乏稳定、抽象和普遍的规则意识。[86]邢成举认为，正是在压力型体制和运动式治理下，才使得力量薄弱的基层政府出现虚假扶贫、过度的扶贫竞赛、过多的行政干预等问题，最终导致“数字脱贫”、扶贫产业不扶贫、形象工程被过度打造、贫困户参与不足、扶贫形式化严重等扶贫困境。[87]李博和左停认为，产业实施前的地方政绩最大化逻辑，以及产业实施后的事本主义“短平快”逻辑，是导致产业扶贫项目脱靶，以及后期管理和维护缺失的重要原因。[88]施济蓝指出，民族地区精准扶贫政策的实践困境主要包括贫困人口识别不精准、传统产业衰落、新兴产业发育困难、职业技能培训成效不佳、部分脱贫结果有违实际、脱贫标准不适用、返贫风险较高等。以上困境的产生源于识别程序和指标的不完善、主观因素的干扰、贫困人口的低人力资本、传统小农经济社会的不足、不利的产业及其政策环境、政策本身和政策执行的缺陷、非正式规则的干扰、识别与退出标准的脱节、退出基础不牢固等因素的影响。将这些困境的成因进一步归纳则与扶贫主体间信息不对称、乡土社会文化、结构性贫困突出、压力型体制下的政策或政策执行缺陷等因素有关。[89]

（五）破解精准扶贫困境的对策

1.构建瞄准机制，加强精准识别、精准帮扶、精准管理等环节。邓维杰认为，在自上而下的识别基础上，应结合自下而上的识别方法和过程，增进识别过程中的村民参与，购买第三方识别服务，增进识别过程及其结果的公开性、可核查性及可追责性。[90]此外，还有学者提出如加强动态管理，定期开展“回头看”，[91]加大识别宣传，细化识别标准，使识别标准符合当地实际，扩大识别人口范围，[92]采用多维识别标准，减少识别层级，加强社会监督，[93]对已建档立卡的贫困户加大审查退出，总结识别经验，规范识别程序，[94]促进建档立卡信息与政府部门的其他相关信息有效衔接等建议。[95]针对扶贫造假的问题，吴国宝认为，首先应从制度上加以遏制，如加强扶贫考核、引入社会监督、强化扶贫公示、加大对造假的问责；其次应从提高扶贫计划和监管的水平，使扶贫报告和考核常态化，以及加强对扶贫队伍的培训和教育等方面加以应对。[96]

2.完善民族地区产业扶贫模式，构建多元主体参与协同发展模式。针对产业扶贫中多元主体参与不足的问题，胡振光和向德平认为，应从提高多元主体参与能力、激发其参与动力和突破其参与障碍等方面入手，转变政府主导性过强的思维，增进企业和贫困户间的平等与互信，提升贫困户自组织能力。[97]针对由项目运行而引发的产业扶贫困境，马良灿认为，应将扶贫权限适当下放，同时增强部门间的协调性，加强参与主体的利益联结、风险共担和专业社工力量的投入。[98]针对产业扶贫项目执行偏差等困境，李博和左停认为，需要从项目申请、考核、验收、监督、准入和维护等方面进行改进。[99]为了加快扶贫产业的培育，陈聪和程李梅认为，政府应遵循产业价值链演化的规律，在贫困地区逐步有效供给产业基础型、产业专用型和产业拓展型三种公共品。[100]为提升扶贫产业政策的绩效，尹利民和赵珂认为，需要改善相应的技术条件、提升相应制度的稳定性和优化相应的政策结构。[101]西奥多·W.舒尔茨认为，加大人力资本投资是促进农业发展的关键。[102]Sunderlin认为，减少扶贫产业中的腐败行为、就近选择相应的产业组织住址和提高产业参与各方的利益共享有助于提升产业的扶贫效果。[103]Watanabea等人认为，发展相应的农产品加工业有助于帮助贫困农户实现脱贫。[104]针对农业技术培训“有用无效”的困境，陆汉文和李文君认为，需将技术培训嵌入产业扶贫项目中，并使之同适度规模经营和延伸产业链相结合。[105]

3.加强贫困人口能力建设，提升贫困人口内生动力。阿玛蒂亚·森认为，提升贫困人口的可行能力有助于他们真正摆脱贫困。[106]雷格那·讷克斯认为，要打破贫困恶性循环，需要国家和个人联合起来加大储蓄和投资力度。[107]国内学者充分认识到教育培训在增加人力资本投资方面的价值，如陈敬胜建议结合贫困地区的劳动力结构和历史文化开展培训，提倡小规模自主创业，同时健全相应的培训体系。[108]池万荣建议从强化公办实训基地建设、培育民办培训机构、整合培训资源、强化培训与就业的衔接性等方面提升培训效果。[109]王坤和王俊认为，应加强相关宣传，多方筹集经费，根据贫困人口需求、特点和当地经济情况开展培训，同时加强对培训质量的跟踪和评估。[110]迈克尔·谢诺登认为，加强穷人的资产建设有助于他们实现稳定脱贫。[111]施济蓝认为，应加强动态管理，严格识别程序，增进村民识别参与，完善识别标准，降低识别基础性压力；用好劳动力存量，增强劳动力质量，推广机械化，做好适度规模经营；加强技术和销售平台等建设，改善生产条件，加快传统产业转型；增强土地、资金、政策、平台等要素供给，积极发展新产业；增强培训与就业衔接性，优化培训方案；加强贫困退出的规范性，识别标准和退出标准的衔接性，加强扶贫效果考察及长效扶贫机制建设，以进一步优化和完善民族地区的精准扶贫政策。[112]雷彬认为，“造血式”扶贫项目有待完善……坚持“扶智+扶志”的扶贫模式，强化教育培训，转变当地贫困户思维方式和生活方式；鼓励贫困户主动参与扶贫项目和技能培训。[113]谭同学从赋权参与的角度出发，基于贵州少数民族聚集区的数据调查，认为在民族地区实施精准扶贫，政府应当由管理式转换为服务式扶贫，从管理者、实施者的角色变为服务者、监督者，打破“一把揽”的工作模式，通过赋权参与，充分发挥社会和个体的力量，增加群体的活跃度，为当地村民提供全方位的脱贫服务。[114]杨小柳也从参与的角度入手，切实分析了扶贫中应当关注地方性知识，将参与式方法与本土文化相结合，从强调“权利倒置”到强调“内源化”发展，尊重当地居民的发展诉求，听取贫困户的意见建议，更加关注乡村中“人”的发展和能力建设，才能从根本上解决久扶不脱贫的问题。[115]

4.发挥少数民族文化优势，以文化建设推动精准扶贫。Peter Chaudhry在《少数民族发展》一文中以中亚、东南亚一些少数民族地区为主要研究对象，分析了该地区的贫困现象，指出在帮助当地人民脱贫的过程中，必须要加强少数民族文化建设，以文化推动当地经济的发展，以文化带动社区的发展，以文化提升自身能力。同时，作者还指出，要构建完善可行的民族贫困瞄准机制，政府要加强对少数民族信息的建设力度，从开发、建设、文化提升等多个方面，为当地的贫困少数民族提供帮助。[116]梁小菊着重从文化的视角去看待民族特困山区渔洋关镇火田坑村现有的精准扶贫模式中存在的四个方面的问题：思想文化比较落后、抗风险能力低下、文化队伍不稳定、文化服务水平不高，并从民族学的视角分析产生这些问题的原因，提出了文化精准扶贫的具体实施对策：着力提高人口素质、加大对文化教育的投入、坚持“文化下乡”、开发文化旅游资源、推行参与式扶贫、完善文化精准扶贫政策。[117]