少数民族地区精准扶贫模式研究

2011年发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中将六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇黔桂石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、西藏、四省藏区、新疆南疆共14个片区作为扶贫攻坚主战场，为精准扶贫提供了空间指引。国内对民族地区精准扶贫的研究主要集中在14个连片特困地区。从当前的研究成果上看，对于黔西南、武陵山、秦巴山区、六盘山区、滇黔桂石漠化区、乌蒙山区等民族贫困地区的研究成果颇多，涉及的内容很全面，主要包括扶贫的方法与模式研究、扶贫过程中遇到的问题以及相应的对策与路径等。

关于少数民族地区教育扶贫研究。学者李祥等人指出，民族地区教育精准扶贫的内在机理体现在教育资源获取和分配、教育权力运行规范性和有效性、教育发展权利保障三个教育治理问题上，目标是实现民族地区教育治理能力和治理体系的现代化。民族地区教育精准扶贫机制创新需要先进的教育观念支持、符合教育治理现代化的基本特征以及立足民族地区发展实际。[10]戴小明指出，偏远民族地区精准扶贫的核心在教育，基础在交通，长效在产业；基础教育是国民教育的基石，办好民族地区乡村学校，切实提高教育教学质量，关键在教师，根本在投入。目前，偏远民族山区乡村学校的现状堪忧，须以共享发展理念为指导，精准施策，优化顶层设计，加大财政投入；创新体制机制，加强师资建设；完善配套政策，综合施策发力；弘扬中华文化，倡导家庭教育；治标治本结合，引导社会共治。[11]许锋华基于职业教育视角指出，建构定向模式培养本土人才、传承创新民族民间文化、开展“互联网+职业教育”的行动、完善职业教育资助政策体系，是民族地区职业教育实施精准扶贫的有效路径。[12]周学桃基于师资队伍建设维度指出，少数民族贫困地区教师队伍建设中存在管理体制不健全、对教师素质培养不够重视、教师生活条件差等问题，教育扶贫工作的重心应放在教师队伍建设上。[13]周丽莎指出了新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州实行的“小手牵着大手，走出大山、摆脱贫困”，实施集中办学、民汉合校和“双语”教育的扶贫模式。[14]李华等人则认为，借助教育信息化的手段，从与农村贫困人口最接近的基层教育机构村小或教学点着手，探究其教育精准扶贫之策。[15]李华等人从教育精准扶贫的视角，从“扶志、扶知、扶智”三个维度出发，从乡村教育教学、文化建设、乡村治理、技能提升等方面展开研究，提出了四种策略：助力乡村教育，扶贫先扶智；发展乡村文化建设，助力文化扶贫；协同联动，优化乡村治理体系；多管齐下，提供农牧技术支持。[16]李锋认为，民族贫困地区教育扶贫政策精准度不高，是限制贫困群体“获得感”提升的最大障碍。要最大限度地提升扶贫对象的教育获得感，就必须结合民族贫困地区的区域特点和发展需求，强化贫困群体在教育扶贫中的主体性地位，提升扶贫对象的文化素质、技术能力和心智水平，培养其生存和发展的核心能力。[17]

关于少数民族地区产业扶贫研究。马楠基于民族地区特色产业开发扶贫的价值分析提出，提高产业扶贫精准度的关键是要解决产业发展方向缺乏精准定位、市场稳定发展缺乏精准政策、扶贫成果缺乏精准保护三个方面的问题。并从创新产业精准扶贫机制、精准落实“因地制宜”、建立产业分类动态预警机制三个方面给出了民族地区特色产业精准扶贫的路径选择。[18]孙光慧提出，民族地区特色产业发展与金融服务精准耦合模式，即根据民族地区特色产业的多元化资金需求，从融资渠道、融资模式、担保机制、风险控制等方面探索金融服务于特色产业发展的新模式。[19]魏霞则提出，文化产业与旅游扶贫开发相结合的贵州产业扶贫模式。[20]兀晶立足于甘南藏族自治州的原有发展资源，充分利用当地较为成熟的发展模式以及现有的产业资源，创建环境资源型产业扶贫模式。[21]张琦等人基于供给侧改革视角，探究民族地区产业精准扶贫路径，即贫困户、农村经济组织、企业和政府四位一体的有机组合，四个主体承担了六大要素的高质量供给。[22]刘心夷以临夏回族自治州为例，分析临夏州中药材产业扶贫实践情况，提出民族地区在中药材特色产业扶贫过程中存在产业化水平不高、技术人才匮乏和中药材价格波动大三个方面的问题，并根据实际情况，从打造民族特色中药品牌、建立特色产业扶贫综合体和建立产业分类动态预警机制并精准保护扶贫结果这四方面给出了民族地区特色产业精准扶贫可能的路径选择。王宇洁则指出在民族地区积极发展绿色产业，应坚持资源优化配置原则和政府适当干预原则，完善财政资金转移支付制度、专项补贴制度、税收优惠制度、融资制度、信用保险制度等。[23](www.xing528.com)

关于民族地区健康扶贫的研究聚焦于健康扶贫的内涵、现状与对策等的探讨。学界主要从如下四个维度剖析健康扶贫的内涵：一是基于可行能力缺失视角，将健康贫困视作贫困者参与健康保障的机会丧失与获取确保自身健康的医疗卫生资源的能力被剥夺。[24]健康扶贫包含物质资源支持以及权利、机会、自主能力的帮持，需兼顾贫困地区基础卫生条件、卫生人才建设与民众健康教育与科学生活习惯养成，以及贫困者健康意识与能力的发展。[25]二是基于健康风险的视角，将健康风险视为健康贫困发生的逻辑起点，认为健康扶贫作用的机理是降低健康、经济与社会三重脆弱性，以此斩断贫困—疾病恶性循环传递链。[26]三是基于贫困与疾病间的关系视角，认为健康扶贫集中反映了贫困与疾病之间的多重联结与交织，表现为因病致贫、因病返贫及因病滞贫之间的相互作用与循环往复。[27]四是基于人力资本理论的视角，将贫困归因于以教育和健康为核心的人力资本的缺失，认为教育与健康所体现出来的人力资本成为影响农民收入水平的核心因素，并尤其强调健康对农民收入的突出的边际效用，健康水平在提高农户收入以及缩小农户收入差距方面有着积极的正向功能。[28]总之，健康扶贫是基于对贫困与疾病的交互关系的认知下，以提升贫困地区健康卫生服务能力，确保贫困人口获取健康服务的机会与可及性，全面提高贫困人口抵御健康风险能力，防止因病致贫、因病返贫以及因病滞贫的产生，并致力于促进健康权的公平的一系列与健康有关的政策措施与过程。自国家实施健康扶贫政策以来，学界对健康扶贫实践的现实困境与障碍的讨论逐渐增多，归纳学者们对健康扶贫实践困境的观点，它们集中在如下议题：一是健康扶贫理念目标的偏差问题。一方面表现在过度关注疾病治疗性目标的达成而忽视预防性目标的实现，即一味致力于降低直接疾病负担，忽视对健康风险源的消除与疾病防控；[29]另一方面表现在健康资源瞄准非精确性，可能导致民众健康权利的公平性争议，从而偏离健康扶贫致力于消除因健康资源分配不均导致的贫困的初衷。有学者指出，当前卫生资源的瞄准与传递缺乏精确性，无论过去卫生资源瞄准贫困地区还是现在卫生资源瞄准贫困人口，均难以彻底解决“扶富不扶贫”的困局，[30]甚至在健康扶贫资源过度集中的情况下，带来贫困边缘群体的悬崖效应，因此需要建立收入和医疗支出的风险预警机制，促进福利断崖效应转变为斜坡效应。[31]二是健康扶贫的可持续性问题。代表性观点，如黄国武指出，健康扶贫长效机制尚未确立，突出表现在制度的不稳定性、政策的暂时性与健康保障的长期性之间的矛盾。[32]侯慧丽指出，健康扶贫缺乏对贫困户医疗保障制度的可持续性设计，这种可持续性设计包含财政来源的可持续性以及商业保险公司合作的可持续性，健康扶贫在制度设计缺陷下演变成运动式扶贫。[33]由此学者们提出“使临时性政策制度化、建立健康扶贫长效机制”[34]“提升健康扶贫政策的契合度”[35]“规范健康扶贫管理制度，构建综合性治理体系”[36]等策略。三是健康扶贫参与主体的能力建设问题。表现在基层医疗机构健康服务能力不足，[37]贫困患者参与健康扶贫缺乏动力、政府包揽大权，[38]以政府、企业、社会组织、家庭、个体等共同构成的多元健康扶贫主体缺乏合作、健康扶贫管理者职业素养不高，[39]贫困地区健康服务能力与疾病防控能力建设不足[40]等问题上，因此提出重视贫困地区的医疗和公共卫生服务能力建设、强化贫困群体内生动力培育，[41]促进疾病治疗向疾病预防发展，强化民众健康自治，[42]通过健康教育与健康促进提升贫困人口健康素养[43]等完善路径。需要指出的是，当前学者对健康扶贫现实问题与完善路径的讨论普遍较为偏向宏观与理论性，对健康扶贫典型案例的研究不多，具体针对民族地区健康扶贫的研究成果还比较薄弱。

关于其他扶贫模式的研究。如姚茂华、龙永华等人以武陵山区、乌蒙山区为例进行分析，提出在这两个片区采用“统战部门+各部门力量”的模式，利用统战部门丰富的人力、智力和组织资源，探索社会扶贫的新途径。[44]贾文龙以贵州省毕节市为例，对精准扶贫的模式和经验进行了总结，提出了“到村到户”的扶贫模式，如注重危房改造、加大扶贫力度，推动创业行业发展，拓宽教育培训路径以及加快扶贫生态移民的步伐。[45]胡昌龙提出了适用于秦巴山区精准扶贫的“互联网+农业+精准扶贫”的模式，不仅有利于降低信息不对称，降低生产成本，而且可以通过互联网采购农资，提高生产效率。[46]杨静倡导贵州省民族地区应当通过政府主导的模式，通过开发旅游资源，发展旅游产业来实现扶贫与脱贫。王国庆、杨玉峰对宁夏六盘山集中连片特困地区进行研究后，提出了在生态脆弱地区进行开发，需注意绿色开发、注意生态环境保护。[47]莫任珍认为应通过对扶贫过程的精准管理、产业扶持以及加强教育培训等方法来实现减贫与脱贫。[48]高刚提出通过加紧转变主观的思维方式，在透彻理解精准扶贫概念的基础上，通过设置合理的制度、提高政策的落实效果来提高扶贫的效率。[49]而关于金融机构对于藏区精准扶贫的帮扶问题，李宏对精准扶贫的意义、路径选择、实现方式等进行了阐述与说明。[50]沈茂英指出，川藏地区的营地策略是提供与全国社会经济发展相适应的区域公共服务、加大对于特殊类型贫困地区的投入，以及探索市场化的生态补偿制度等。[51]夏芳提出，通过发展特色产业，完善基础设施，拓展资金来源渠道，以及劳动力转移来实现云南寻甸县的扶贫与脱贫。[52]罗莉、谢丽霜从产业扶贫的角度，提出西藏、青海等民族地区可以依托各区的特色优势资源来发展特色优势产业，实现脱贫致富。[53]