按照农林部的划分，“严格言之，在东三省地方并无所谓私有林之存在”，公有林之比例亦不甚大，“森林之大部分系属国有”。[32]对于东北地区国有林的经营管理，政府方面一直较为重视。1912年12月，农林部颁布《东三省国有森林发放暂行规则》。[33]此后，农商部认为该规则“尚多疏略”[34]，于1914年8月颁发《修正东三省国有林发放规则》。1920年6月，该部又以前法“关于承领人应遵事项，尚未周密”[35]，再次修订重颁，要点如下：
（1）东三省国有林，除由国家直接经营者而外，其余全部发放，发放内容“以林木为限”。承领人只可采伐所承林地之树木，无权再作其他处置，“若树木伐采既毕，不得在伐采迹地，任意造林开垦”[36]。凡中华民国国民或遵照中华民国法律成立之法人，均可承领森林，每次不得超过200方里。
（2）承领人申领国有林，应将承领书呈请林务局或森林局查核，如经核实并无重复发放，再行派员勘测、形成报告，呈交农商部核准后发放部照。同时应缴纳一定勘测费用，“承领十方里者纳现银一百圆”，此外每增加1方里追加2圆，不到10方里者按10方里计算。如农商部认为不宜发放，将所缴勘测费之半数退还申领人。
（3）承领人在领取部照时，须缴纳注册费，按照林区面积，每10方里200圆，不及10方里者以10方里计算。部照之有效期最多20年，“期满应将部照缴销”。在有效期内，每年须呈部查验1次，每次缴纳验照费10圆，延至2年仍未呈验者，“注销原案，另行发放”。部照如需转让，应由转领人缴纳注册更正费50圆，“转让后之有效年期，以继续原承领执照有效之年限为限”。
（4）“承领人于林木出山到埠时”，应将所伐林木之数额、种类、大小、长短开列清单，呈报主管官厅查验。木材出售时，除遵照税则缴纳木税外，还要按照木材市价的8%分别缴纳山份和木植票费。
（5）承领人应严格依照勘定界域采伐森林，倘若查有越界盗伐行为，依照《森林法》罚则办理。在采伐山林时，应注意保留母树，“每地一亩，存留树木二株至三株”，“以直径在一尺以上，树干正直者为限”。[37]
从以上内容来看，该规则反复强调“发放”，对森林发放规定甚详，却对“管理”“保护”不甚重视，如涉及森林保护的只有第17条“保留母树”而已。
1928年6月，北京军政府农工部认为“营林事业日益发达，社会情状亦有变迁”，《修正东三省国有林发放规则》已经不能适应形势，亟须修正，遂于原有条文基础上改定《国有林发放章程》28条并正式颁发，同时将《发放规则》废止。[38]该章程第1条规定“国有林依森林条例第七条之规定，除政府直接经营并本章程第二条规定限制外，其发放程序依本章程辩[办]理”[39]，说明其所依据的基本法是1928年2月颁发的《森林条例》。究其内容，较之《发放规则》有所完善，对森林保护的规定更加具体，如第20条规定：“承领人采伐林木时，凡针叶树胸高直径在一尺以下，阔叶树胸高直径在八寸以下者，应一律存留，不准滥伐。”第22条规定：“承领人于采木或运搬时，不得损害林场内小树，并须负保护之责。”但总体而言，《发放规则》强调发放、疏于管理的弊病依然存在。
鉴于中央法令存在缺憾，各地陆续制定了一批地方森林法规。如20世纪20年代初，奉天省长公署同意督办东省铁路公所呈请，要求省实业厅着手制定《林木保护法》，倡导保护森林，“以维林政”。该厅奉令后，认为“东边道属各县境内，强半系国有林，至辽沈、洮昌两道所属各县境内，概系近年来提倡所种植者”，“国有与公有、私有森林，性质既不相同”，“保护与取缔方法，自难强为一律”，[40]分别拟定《奉省保护国有森林规则》12条、《奉省保护公有私有森林规则》13条。以《奉省保护国有森林规则》为例，要点如下：(www.xing528.com)
（1）宗旨为“保养国有林木，使其永续不绝”。国有林的范畴，除遵照《森林法》第2条应编为国有林者外，“其在人民或团体取得林地所有权以前生长之林木，亦均编为国有林”。
（2）采伐国有森林者，除应遵照《东三省国有林发放规则》第17条之规定保留母树外，还应对生长未满10年之幼树加以保护，不得砍伐，“但确需幼树作栽植秧苗，及只宜养蚕及薪炭，与采伐迹地确堪耕种，存留幼树有妨农业时，均不在此限”。对于存留树株，该管林区驻在所及警察、保甲负有保护之责，凡违反规定滥砍滥伐者，应处以所伐林木市场价值5倍以下之罚金，并将滥伐林木予以没收，变价充公。
（3）凡采伐国有林木，必须依照《发放规则》之规定领取林照，否则不得采伐。擅自入山伐木者，应依据《森林法》第21条规定处罚之。
（4）林区驻在所及警甲发现以上违法情形后，必须送往县署加以审断，不得擅自判罚。县署做出处罚决定后，应呈报实业厅查核，转呈省公署核示。[41]
可知该规章在部颁《发放规则》的基础上有所补充和变通，总的来看条理清楚、措施得当，如能扎实推行，理应取得较为理想的效果。
各省在制定地方法规时，多能依据各县情况，照顾地方利益，体现出较强的变通性和灵活性。如奉天（辽宁）省林业机关“按各该当地现在情形，订定章则，用资遵守”，一面“设法开放”，将长白、临江、通化、辑安、兴京、辉南、本溪、凤城、桓仁、宽甸等县森林对外发放；一面“择尤封禁”，将安图、抚松两县森林封禁，“留备官府将来之砍伐”。对于开放采伐之各县，“并因彼此情况不同，是以其所采取之方法亦异”，如长、临、通、辑四县“因维持当地木把生计”之需要，特制定《采伐长、临、通、辑等县国有森林简章》，办理发放较为宽松，而其他各县因无特殊情形，“故规定之报领手续，不得不稍加严也”。[42]
中央与地方所颁法令，不时存在相互抵牾之处。根据《修正东三省国有林发放规则》规定，凡采伐国有林者，必须先向林业机构报领勘测，由农商部颁发部照后，方可着手砍伐。鸭、浑两江沿岸森林均属国有，除鸭绿江采木公司专采区域外，理应先行报领，再行开采，然而东边道尹所颁《鸭浑两江取缔伐木章程》却规定“领到许可证时，即准设厂开采”。这使得长白等县木把砍伐森林，只知向地方政府申领伐木许可证，不知部颁林照为何物，“《东三省国有林发放规则》公布后，迄今已及五年，报领者仍属寥寥”。[43]地方法规之间相互抵触之处就更多了。正如苏林所言：“今日此机关制定一条例公布实行之，明日他机关复制定一规则，呈请上峰批准公布之，所谓条例规则者，又无一定之准则，甚且彼此间互相抵牾之点，亦屡见不一见[屡见不鲜]。”[44]
可见，政府通过完善林业立法，初步构建了一整套从中央到地方的森林法规体系，为森林的发放、管理与保护提供了准绳和依据。当然，由于起步较晚，经验不够，还存在诸多不足。不仅各项森林法规之间不无扞格之处，以致具体执行时往往无所适从，而且管理者重视发放、轻视管理，片面强调林业收入，却很少在意森林保护，这在一系列国有林发放规则中均有所体现。
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