民国渔业立法：解读1922-1929法规

中国渔业专家推进的改革计划要求建立新制度来管理渔业资源的使用，同时建立新的机构来负责落实新的规章制度。整个20世纪20年代，近代中国都在探索鼓励渔民形成组织，以便实施互助，与渔商打交道，让他们回归正道，使已经成立的同业组织依照法律，服从官方监督。这一目标的实现需要建立由国家主导的渔业组织，这也是受到日本成功先例的启示。这些努力肇始于1922年的《渔业暂行章程》和1923年的《渔会暂行章程实行细则》。^[96]1929年，以这些早期的法案为基础，国民政府颁布了《渔会法》。^[97]与国民政府的其他经济法规一样，渔会法反映了其促进和控制经济事业，同时加强国家政权的渴望。^[98-1]

渔会法详述了设立集体组织的指导方针，方针致力于完善和发展中国的渔场。法律要求各县设立一个渔会，在距离总会四十里以外的“繁荣渔区”还可以设立分会。渔会鼓励渔民采用更有效的技术，并为合作社提供借贷、生产和营销。法律也使渔会负有调解捕鱼争端的责任。新组织也因此接管了之前由渔帮所在的同乡渔业公所执行的任务。

除了承诺要发展中国的渔业事业，渔会在控制程度上也不同于渔业公所，因为国家可以控制渔会。渔会法要求渔会在成立后即刻在地方和中央政府登记。所有在渔会法实施前成立的捕鱼组织，都必须在六个月内重组和登记。法律也要求渔会每年提交有关领导人员、会员、财务和其他事务的信息报告给政府。渔会因此被迫做出类似的渔业生产和处理渔业争端的报告。根据渔会法，国家有权检查所有组织的活动和财务事务。官员可以施加命令，可以实施制裁，这对于渔会的监督是有必要的，官员可以废除任何被认为有违法律或有害于公众利益的决议。^[98-2]因为这些条款，中国政府可以利用渔会作为其管理中国渔业的一个机构，并为产业发展实施计划。

20世纪20年代，通过编纂有关捕鱼权的正式法律，中央政府进一步维护其自身权力，管理中国的渔业。这部法律源于1926年的渔业条例和渔业法，它们在1929年和渔会法一起付诸实施。^[99]立法的启示直接来源于日本在1901年公布的国家渔业法。^[100]根据1929年国民政府的渔业法，任何人寻求进入中国领海的渔场，都必须获得地方官的许可和登记，地方官再将信息提交给地方和中央政府。只有中国公民才被授予在国家领海范围内捕鱼的权利。立法支持任何在法律颁布以前便已存在的基于契约或地方风俗之上的捕鱼权。然而，中央政府在决定捕鱼权上享有最终权威。当政府认为有必要保护海洋动物和植物的繁殖时，渔业法授权政府机关禁止任何渔业活动。而且，所有有关捕鱼权的争端都必须通过官方裁决处理。这些争端中，如果对政府处理有异议，必须通过适当的行政上诉程序。^[101]渔业法至少在书面上使中央政府成为对中国海洋资源的使用决策的最终仲裁。

通过对渔业管理实施控制，渔业法和渔会法使中国政府有鼓励渔民更为合理使用海洋环境的可能，由此还可以增加渔业产量。正因为这些法律的存在，每当渔场使用的机制被认为是经济发展的障碍时，中国政府就会宣称其有权对其加以改造。原则上，这些立法取代了过去管理海洋资源的规则和惯习。

但是事实上，中国的渔业立法没有从根本上改变自清朝以来就存在于舟山群岛的制度规定。甚至在国民政府定都南京的十年(1927—1937)间加强自身的实力后，它依然缺少强制执行渔业法的相关条款，即国家对渔场使用的管理和官方对捕鱼权的登记。中国政府也无法将渔业组织转化为其执行渔业发展政策的机制。相反，渔民的同乡公所基本保持不变，地方官员没有办法强制他们遵守渔会法。(www.xing528.com)

的确，大多数的渔业公所罔顾渔业立法，到20世纪30年代依然持续履行职责。至迟于1934年，靖和和南定渔业公所向定海县政府请愿，报告他们按照旧有的规章制度，选拔渔会的柱首和理事。^[102]极少数的同乡公所宣称他们已经重新改组为渔会，但是只是走走形式而已。^[103]甚至在更名改姓之后，渔会的领导权依然掌握在前渔业公所理事的手里。以台州渔业公所理事葛醴泉为例，他在1923年临海渔会成立后，依然负责处理渔会的事务。^[104]

台州温岭县渔会的领导层最能说明渔业公所与渔会之间的联系。温岭县渔会成立于1923年，但是翌年，一场与县政府收取捕鱼登记费的争端导致了它的解体，直到1929年该组织才正式恢复。^[105]渔会重新改组后，温岭县渔会的总理事是刘伯瑜，他之前一直担任浙江多个县的警察局局长和江苏省松江县保安大队长。20世纪30年代早期，刘伯瑜是温岭县当地治安民团组织的理事和渔行的经理。^[106]一位名叫陈仲秀的商人，是温岭松门商会的领导人，也是理事之一。^[107]而温岭县渔会的实际控制权在包珩手里，因为他管理季节性往返舟山的台州渔民同乡公所，所以他比刘伯瑜和陈仲秀更了解渔业事业。^[108]晚清时期，原籍温岭的包珩从宁波警察学校毕业，因为他在船只失事中抢救了一批荷兰船员，因而在台州收获了美名。清政府在褒奖了这段英雄事迹后，给予包珩一个职位，担任石浦绿标营部队的副旅长。除了他的官方荣誉头衔之外，包珩还参与了冰鲜船生意，这成了包珩后来参与渔业产业的一个重大的金融资本。随着1911年清王朝的覆灭，包珩辞去军职，前往宁波，在那里他成立了台州公所。在长期担任公所理事期间，他作为台州渔民的代表跟地方官打交道。^[109]1923年成立的鄞县渔会的领导层也很明显地体现出渔会与同乡公所的联系。该渔会的一个理事是原永安公所理事史仁航。渔会监事忻文焕，也在一些渔业公所担任领导职务。^[110]

因为政府推行的规章制度没有明显地改变同乡组织，所以通过政界关系，渔业公所的领导者获得了很多的社会资本。例如张申之，他担任由鄞县冰鲜船组成的永丰公所的理事，在1901年的科举中获得举人的头衔。1907年，张申之被选为浙江省议员。1911年辛亥革命后，张申之负责宁波临时军政府的财政工作，后来他成为民国国会议员。1927年，张申之短暂充当过浙江海关的税务司。在担任这些职务的同时，他还以鄞县水利局局长的身份抽空监督宁波地区的水利工程。^[111]

20世纪20年代和30年代，官方立法没有明显地改变由同乡会转变而来的集体组织。总之，不同名称下的渔会其本质都是渔业公所。正因为如此，并不让人意外的是，如同国家立法中阐明的那样，渔会没有采取措施改变信贷和营销系统。和民国时期许多典型的管理社会组织的政府所做的努力一样，地方精英服从官方的法定命名，更改了自己的头衔，但是在行使实际职责时则极力抵制国家强制带来的变化。