15世纪财政署：历史与现实

作为英国的中央财政部门，财政署（Exchequer）起源于12世纪。当时的宰相罗吉尔在管理国库时，从诺曼底引入了流传已广的阿拉伯算盘计算法，将一块饰有棋盘式格子的布铺在桌子上计算金额。财政署由此产生，因为用于计算的格子布类似于棋盘，也称为“棋盘署”。^[1]财政署分为“财政署上部”和“财政署下部”。前者是领导部门，指导财政署的日常事务，并制定决策。后者又称为“接受部”，是财政收支具体事务的执行部门。两个部门都有各自的办公人员。^[2]

财政署在中世纪时期一直是英国重要的财政收支机构。起初财政署是同国王个人收入有关的王室部门。由于在财政税收的征缴过程中不可避免地会涉及一些纠纷，所以财政署也是一个处理财政纠纷的普通法法庭。不过随着财政收支事务的增多，财政署的财政法庭角色渐渐消失。^[3]值得注意的是，英国的财政署在中世纪并不是土地财产的管理机构，同时也不负责管理王领。早在亨利二世统治时期，财政署复杂和成熟的组织方法被司库记录在一本手册中。^[4]

发展到14世纪时，财政署的收入项目已经比较广泛，总体上包括以下三类：第一类是国王作为全国最大土地主及最高封建领主而取得的，如各郡的王田收入、直属国王城市所纳款项，以及依封建权利（包括监护、没收、继承金等）而取得的收入；第二类是国家机器所取得的，如法庭罚金、铸币等；第三类则是各种税收，如财产税、关税以及部分十一税等。^[5]

兰开斯特王朝君主的财政机构改革是以财政署为基础的。到了都铎王朝时期，由于君主权威的增强，王室的内部财政部门——宫室在国家财政机构中的地位上升，随之相继成立4 个财政法庭，在都铎王朝早期出现了新旧机构同时存在的格局。

从理查三世统治时期到亨利七世统治前期，英国完成了从中世纪到近代最重要的一次财政机构革新，财政署就是其主要改革对象。在该过程中，财政署这个古老的财政部门渐渐衰败。在理查三世和亨利七世统治时期的财政机构变革中，旧的、琐碎的财政署体系早已变得迟钝，程序烦琐。亨利七世通过发展由他自己掌控的有效率的新的宫室体系逐渐取代财政署。^[6]由此可见，都铎王朝早期的财政机构改革同前代有继承性。

15世纪末和16世纪初，财政署的衰败主要表现为以下三点。第一，办事效率逐渐降低。工作效率是国家机关特别是财政机构运转良好的关键因素。低效率运转的财政署无力处理日益复杂的国家财政事务。第二，财政署的办事人员欠缺处理财政事务的能力。第三，由于15世纪同法国和苏格兰的战争以及“玫瑰战争”的破坏，英国的经济发展几乎停滞。基于上述原因，以财政署为基础的中世纪财政体系在15世纪处于停滞状态，财政署办事人员松懈，无效率。在此种情况下，迫切需要对财政署进行改革。然而，15世纪英国国内的混乱局面阻碍了包括财政署在内的所有政府机构进行变革的可能。

尽管如此，英王在15世纪尝试对财政署进行的一些变革还是为都铎王朝建立之初亨利七世的财政政策提供了经验，只不过15世纪的混乱局面使其未能达到预期效果。

爱德华四世统治时期，采取了一些旨在提高财政署工作效率的措施。例如，1473年成立了一个特别委员会，该委员会以记录在财政署便签上的收入和债务为依据，调查几个郡的长期债务和每年的财政欠款。^[7]但是并没有采取提高财政署工作效率的实质性措施。

理查三世曾经计划彻底改革整个国家财政系统。为提高政府部门的工作效率，他最初采取的一项措施就是让有能力的人控制重要的财政部门。1483年5月，他任命约翰·伍德为财政署司库。但是财政署事实上已经处在副司库的掌控之下。伍德扭转了这一局面，他曾经担任爱德华四世的造币厂管理人和副司库，具有丰富的财政管理经验，因此他具备作为财政署负责人处理中央财政事务应有的能力。^[8]

在王领管理中，理查三世也投入了相当大的精力，组织专门委员会对新近得到的财产进行监管，提高了财政署工作效率。1483年11月，理查三世要求委员会将德文郡、牛津等地区的叛乱分子收监，并把他们的所有土地和财产收归国王所有，同时评估这些财产的价值，并接受其产生的收益，最后把结果报告给财政署。在随后的1 个月里，英国所有的郡都先后成立了类似的委员会，对叛逆、起义和叛乱进行调查，调查并侵占叛逆嫌疑人的所有财产，强迫执行官、接受者以及其他相关官员交出账单。(www.xing528.com)

1485年3月，各郡的委员会职能扩大了。成立的王室委员会负责调查所有隐匿的本应该属于国王的庄园和土地等。与此同时，专门建立的一个委员会对国王利用封建事件而得到的售地收入、浪费以及破坏等进行调查。^[9]

被调查的臣民一旦被剥夺了财产，这些财富将归国王所有。以罗伯特·布拉肯伯里和约翰·肯德尔为首的一个委员会被派出，对所有由于剥夺而纳入国王名下的土地、地租、商品、财产以及动产进行调查。这些调查人员以国王的名义几乎掠夺了东南部各郡的所有上述物品。委员会的组成人员都是被委以重任的王室大臣。其中有理查的秘书肯德尔，伦敦塔的治安官罗伯特·布拉肯伯里——不过他后来成了都铎王朝的“反叛者”。

理查三世设立上述专门调查和评估财产的委员会主要有两个目的：一是增加财政收入，二是建立一个比旧体系运转速度更快的财政管理制度。尽管委员会是临时组建的，而且还要继续向财政署报告，但是这距离根据委员会的调查而创立单独的收支机构已经不远。委员会的管理机制很容易成为一个完全独立的永久财政部门，或至少是半独立核算的部门，将财政收入直接交给国王，从而取代经由财政署的多种渠道转交给国王的烦琐程序。这种财政收支管理体系脱离了财政署，具有直接和快捷的明显优势。在简化财政署运行程序的同时，此举还降低了其工作人员草草了事和腐败的可能性。理查三世在位期间，他没有时间也没有机会来完成上面这个本来已经计划好的财政改革。不过在都铎王朝建立之后，这些委员会在实际中运用的财政管理方法最终成为长久机制被保留了下来。

1485年，理查三世在博斯沃斯平原失败之后，“外国收入”的接受者们不再在旧的“财政署上部”，而是在亨利七世专门任命的特殊核数师面前申报。此后不久，他们不再向财政署，而是向国王的宫室交纳。最终他们受一个新法庭的监管，这个法庭就是“增收法庭”的前身。

从理查三世时期财政署的两份文件可以看出，当时的财政署混乱无序，而且当时财政机构变革其实已经开始。其中第一个文件与王领有关，即兰开斯特公爵领，在这个古老的领地内，开始恢复秩序和建立有效的政府。第二份文件描述了财政署在爱德华三世时期的严重腐败问题。因此，理查三世首先辞退了那些无足轻重的官员。更进一步的措施是为财政机构的收支部门配备具有专业知识才能的人才。^[10]

理查三世还从财政署中分离出一部分权力，将其置于自己的直接控制之下。其实早在爱德华四世时期就已经进行了这样的尝试，理查三世只不过延续了前代的方法。1484年8月，理查三世建立起一个临时的独立审核部门来辅助已经不堪重负的财政署进行财政管理。

根据记载，早在亨利七世对政府机构改革以前，一些相关的重组就已经势在必行。作为财政机构的中枢部门，财政署被债务、摊派、年金和养老金等弄得应接不暇。另外，战争以及政府日常开支的增加也加重了财政的负担。在此种情况下，财政署把增加财政收入的任务分派给了地方财政官员。

地方财政官员主要是地方的治安官，他们是英国国王的基层官员。这是个苦差事。1455年，约翰·泰萨不接受被任命为林肯郡的治安官，可能他并不熟悉诺丁汉和德比郡的情况——那两个地方的治安官被要求完成财税署下派的征收任务。1485年都铎王朝建立之后，亨利七世赦免理查三世时期的治安官，并任命他们继续担任土地管理者的公职。在第一次宣誓效忠之后，亨利七世指派治安官对旧的体制进行修补。这为国王更好地控制旧贵族提供了条件。这样，所有封臣不再对任何领主效忠，而是直接受国王的控制。^[11]因此，从理查三世起，英国君主以行政手段对财政进行控制的过程中，打破了中世纪“我的封臣的封臣不是我的封臣”的封建传统，跳过中间环节，实现了国王对次级领主以及平民的直接控制。

总之，财政署的工作效率在15世纪变得越来越低下。同时，政府开支的增长所带来的沉重财政负担迫使财政署寻找和管理新的财源。各种非常规收入出现在了财政署的账目中，使其无力应对。杂项、小额应付款、罚金、由剥夺财产产生的财富、法国的供奉以及国王以封建权利所取得的土地和财产收入等名目繁多的收入，使得在旧财政机制运行下的财政署不堪重负。越来越多的政府管理事务压在了这个本已经负重很大的机构上。到了1485年都铎王朝建立时，财政署及其支撑的中世纪财政体系事实上已经接近崩溃了。