从政策演变看深度贫困问题的解决

从长时段的历史视角来看，贫困问题自人类社会诞生之日起，便如影随形。有学者将中国反贫困历程概括为救济式、开发式、精准式、共享式四个阶段。^[4]中华民族自古以来就有着守望相助、扶危济困的优良传统，这在生产力并不发达的前现代社会发挥过积极功能。^[5]改革开放之后，为了解决人们生产积极性不高、土地产出率低的普遍问题，政府通过制度改变激发农村内部的生产力，以体制改革带动经济发展，通过土地制度、市场制度、就业制度等制度改革实现脱贫，依靠改革焕发出蕴藏在农村中的生产力，使长期生活于贫困线下的广大农民摆脱了贫困，此为第一阶段。20世纪90年代，社会主义市场经济体制的确立为贫困地区的长足发展提供了前所未有的契机和更为广阔的前景，绝大多数农村地区在改革开放中实现了发展进步。但由于历史条件差异、发展基础有别，不同地区的发展差距逐步扩大，中国农村发展不平衡的问题开始凸显。1984年，国务院发文明确要求集中力量解决十几个连片贫困地区的问题。并在1986年出台的“七五”（1986—1990年）国民经济发展计划中将扶持“老、少、边、穷”地区发展列入规划。与此同时，成立专门的国务院贫困地区经济开发领导小组，开始实施有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作。与早期的救济相比，这一阶段更加注重开发。2011年5月，中国颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称《纲要》），《纲要》指出，从总体来看中国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、缩小贫富差距的新阶段。需要指出的是，长期以来政府治理贫困的路径依赖衍生了诸多弊端，比如“撒胡椒面”式的资金投放方式，很难发挥规模效应。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时提出“精准扶贫”。2014年1月中共中央、国务院印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，《意见》中首次提出了建立精准扶贫工作机制的若干举措，并对新一轮扶贫开发工作从战略层面做出了统揽全局的规划。2015年，中共中央、国务院印发了《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，将“精准扶贫”确立为脱贫攻坚的重要方略，此为精准阶段。2017年6月23日，习近平总书记在山西省太原市主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会，研究推进深度贫困地区脱贫攻坚工作。此次会议是脱贫攻坚战役的重要环节，标志着共享式扶贫阶段的开端。

共享式扶贫意即让全体人民共享改革开放的成果，将改革开放以来经济社会建设取得的成果惠及贫困地区的人民。根据《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的重要讲话精神，2017年9月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（以下简称《意见》）。

《意见》指出，各地区各部门要深刻认识深度贫困地区如期完成脱贫攻坚任务的艰巨性、重要性和紧迫性，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制，坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局，以解决突出制约问题为重点，以重大扶贫工程和到户帮扶措施为抓手，以补短板为突破口，以抓党建促脱贫攻坚为组织保证，强化支撑保障体系，加大政策倾斜力度，集中力量攻关，万众一心克难，确保深度贫困地区和贫困群众同全国人民一道进入全面小康社会。习近平总书记在党的十九大报告中提出要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二○二○年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。

继党的十九大报告提出深度贫困相关内容与习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的重要讲话和《意见》之后，政府各部门相继出台了一系列配套政策，如2018年1月15日，教育部、国务院扶贫办印发《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》强调，以“三区三州”为重点，以补齐教育短板为突破口，以解决瓶颈制约为方向，充分调动各方面积极性、主动性和创造性，采取超常规举措，推动教育新增资金、新增项目、新增举措进一步向“三区三州”倾斜，切实打好深度贫困地区教育脱贫攻坚战。(www.xing528.com)

2018年6月6日，工业和信息化部在印发的《关于推进网络扶贫的实施方案（2018—2020年）》中提出，进一步聚焦深度贫困地区，更好发挥宽带网络优势，助力打好精准脱贫攻坚战。之后，中央网信办、国家发展改革委、国务院扶贫办、工业和信息化部联合印发的《2018年网络扶贫工作要点》中明确指出，加大对深度贫困地区的网络扶贫工作力度，聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，开展“网络扶贫——深度贫困地区行”活动，推动深度贫困地区电商扶贫，加快民族语言语音技术研发应用和推广等。2018年6月14日，国家发展改革委、财政部、交通运输部、文化和旅游部、中国铁路总公司联合印发了《“三区三州”等深度贫困地区旅游基础设施改造升级行动计划（2018—2020年）》。2018年6月15日，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中指出，集中力量支持深度贫困地区脱贫攻坚。在以后的扶贫行动中，要着力改善深度贫困地区发展条件；着力解决深度贫困地区群众特殊困难；着力加大深度贫困地区政策倾斜力度。2018年10月10日，国家发改委印发《“三区三州”等深度贫困地区旅游基础设施提升工程建设方案》。

贵州省根据中央政策结合本地实际，2017年8月6日，省委办公厅、省政府办公厅出台了《贵州省深度贫困地区脱贫攻坚行动方案》，（以下简称《方案》）。《方案》明确到2020年，贵州省现行标准下深度贫困地区建档立卡贫困人口实现脱贫，14个深度贫困县全部摘帽，20个极贫乡镇全部退出，2760个深度贫困村全部撤出序列，坚决打赢深度贫困地区脱贫攻坚这场硬仗。2017年8月30日，贵州省民政厅出台了《贵州省深度贫困地区民政兜底脱贫攻坚行动实施方案》，充分发挥民政兜底脱贫重要作用，攻克贵州省深度贫困最后堡垒，确保打赢脱贫攻坚战，同步实现全面小康。2018年3月21日，《贵州省助力深度贫困县与极贫乡镇脱贫攻坚人才需求白皮书》发布。2018年6月16日，贵州省扶贫开发领导小组办公室出台《关于注重扶贫同扶志、扶智相结合大力开展精神扶贫的实施意见》。2018年10月30日，贵州省扶贫办联合中国人民财产保险贵州省分公司印发《深度贫困地区扶贫保险试点工作的实施方案》，旨在深度贫困地区开展产业保险，配套融资，推进深度贫困地区发展产业，带动贫困农户创收脱贫。同时，提高农户参保积极性，保障农业生产的稳定性、可持续性，巩固脱贫成果。2018年10月15日，《〈省教育厅关于实施贵州省深度贫困地区教育精准脱贫三年攻坚行动（2018—2020年）〉的通知》发布。2019年10月24日，《贵州省2019年脱贫攻坚工作要点》发布，再次强调聚焦深度贫困地区脱贫攻坚。

通过对国家层面和贵州省层面针对深度贫困地区政策的系统梳理，可见上述政策的主体对象均是新阶段深度贫困地区和特殊类型贫困人口，而具体措施则是需要采用超常规手段和创新机制，短期长期帮扶结合，短期内重点解决贫困人口生活问题，长期则需要重点解决发展动力和能力不足问题，并实施兜底政策。^[6]2019年3月7日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议甘肃代表团审议时，就脱贫攻坚强调指出，“现在距离2020年完成脱贫攻坚目标任务只有两年时间，正是最吃劲的时候，必须坚持不懈做好工作，不获全胜、决不收兵”。“要坚定信心不动摇”，“要咬定目标不放松”，“要整治问题不手软”，“要落实责任不松劲”，“要转变作风不懈怠”。