贵州的精准识别创新经验

精准识别是精准帮扶的基础。2014年4月2日，国务院扶贫办下发了《扶贫开发建档立卡工作方案》，要求2014年底前，在全国范围内建立贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区信息电子档案。根据贫困识别政策及操作规程，县级部门和乡镇是精准识别的实施主体。在国家、省级扶贫部门的安排和部署下，各市县强化组织领导，各乡（镇）以村为单位对贫困农户情况彻底摸排，按照贫困户“三审两公示一公告”、贫困村“一公示一公告”程序识别扶贫对象，开展贫困村、贫困户建档立卡工作。^[12]随着市场经济的发展，农村贫困家庭的社会流动性变强，大部分农户也没有记录日常收支的习惯，以人均纯收入为标准的贫困识别标准，很难对农户的收入进行精确的统计与评估，可能将真正贫困的人口排斥于识别的范围之外，导致贫困人口识别上的失误和偏差，不能实现精准识别。

“四看法”建立了多维贫困识别标准，实现精准扶贫全覆盖，真正做到了贫困户和贫困人口识别上的精准性。在无法精确统计农村人口人均收入作为贫困户识别标准的当下，“四看法”通过提供一套从多维角度间接评估农户收入的指标体系，为贫困户及贫困人口的识别提供了客观标准，这种标准因其契合了当前农村和农户的客观情况，在具体运用中取得了良好的效果。2014年，威宁县运用“四看法”在全县筛选识别贫困对象30.53万人，没有一户受到村民质疑。^[13]

在威宁精准识别“四看法”的基础上，毕节市探索创新出的“3363”扶贫机制可视为精准扶贫“四看法”的深度拓展，“三步精准”破解“扶持谁”的问题，“三力聚合”破解“谁来扶”的问题，“六项行动”破解“怎么扶”的问题，“三定把关”破解“如何退”的问题。其中，“三步精准”指的是精准识别、精准程序、精准建档。通过精准识别“四看法”，毕节市全面采集《贫困户识别“四看法”指标体系评分表》《贫困户调查登记表》《农村家庭人均可支配收入核查表》，人、房、地图三张照片和产业发展情况视频信息，建立“扶贫云”大数据管理平台，保障扶贫信息共享，实现扶贫对象动态调整、扶贫资源精准配置。同时，建立贫困户档案资料市、县、乡、村四级管理制度，做到“一户一档”。在公平、公正、公开原则的基础上，建立邻里互议、村民小组代表初议、村民委员会评议和进行村级“评议公示”，在乡镇、村同步进行“对象公示”，在县级政府网站进行“审定公示”的“三议三公开”机制。2014年通过精准识贫“四看法”识别贫困人口165.9万。2016年，开展精准识别“回头看”，将贫困人口动态调整为115.45万。^[14]

“四看法”因具有直观、易操作等特点，解决了农户单纯收入测算难问题，在全省进行了推广。2016年6月20日，中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅印发了《贵州省扶贫对象精准识别和脱贫退出程序管理暂行办法》，明确要求贫困户精准识别的主要方法除了采用国家统计口径农村居民人均可支配收入调查指标体系和调查方法，入户调查得出贫困户年度总收入、年人均可支配收入情况，按照“两不愁三保障”要求，更要结合精准扶贫“四看法”指标体系和调查方法对贫困户进行综合评估。“四看法”作为精准识别的主要方法在政策文件中被正式确定下来。

1.精准识别程序公正、公平、公开

一是政策宣传广。深入调研，创新形式，明确责任，让精准扶贫政策走进千家万户，对扶贫政策进行详细宣讲，做到每村有单位、每户有干部，确保宣传不漏村、不漏户。二是程序控制严。威宁县通过编制《精准扶贫对象识别操作手册》，统一规格、统一标准、统一模式，按识别程序村民自愿申请，召开村组民主评议会，村级一榜、乡镇二榜、县级三榜的自下而上的三级公示识别程序。三是信息分类细。贫困对象按照“规模控制、分类扶持”的要求进行确定。在摸清底数的基础上，建立农村扶贫信息，对贫困人口实行动态管理，使稳定脱贫的村与户及时退出，使应该扶持的扶贫对象及时纳入。四是识别结果真。为了求真、求准、识真贫，采取责任倒查机制，要求层层落实责任，严督实查，同时对精准识别工作开展专项督察，确保“看真贫，识真贫，扶真贫”。

2.精准识别工作规范化、常态化、精细化

一是瞄准贫困对象和贫困成因，责任到人。威宁县理顺扶贫工作机制，通过“四看法”精准识别贫困，根据贫困村集体经济发展情况，贫困户生产、生活情况，找出致贫原因，将帮扶任务具体分配落实到省、市、县、乡（镇）和科研院所、学校，“七制并举”，进行定点、定人、定责帮扶。二是靶心疗法，建立精准扶贫长效机制。威宁县建立了精准扶贫攻坚工作“七制并举”的长效工作机制，将精准扶贫工作与“百名干部下基层、扎扎实实帮群众”进行有机结合，形成了“镇党委+党工委+党支部+党员+农户”的工作运转机制和“党组织+公司+基地+农户+市场”的产业发展模式，通过机制保障精准扶贫工作深入开展。三是整合资源，形成精准扶贫新格局。威宁县整合省、市、县、乡（镇）和科研院所、学校资源挂钩帮扶，确保每一个贫困村都有驻村工作组，每个贫困户都有帮扶责任人，入村到户、不留死角，形成工作到村、帮扶到户、责任到人、措施到位的精准扶贫新格局。正是通过这种集中资源挂钩扶贫、脱贫脱钩的做法，最大化地发挥了省、市、县、乡（镇）和科研院所、学校等不同类型帮扶单位的自身优势，通过帮助建设基础设施、发展经济项目、开展技术培训等，改善贫困村、贫困户生产生活条件，增加了收入，加快了脱贫致富步伐。

3.精准识别技术数据化、动态化、精准化

一是利用先进的大数据分析、互联网及移动互联技术，创新扶贫工作理念，变粗放式扶贫为“个性化定制”精准扶贫，有效利用“精准数据”助力“精准脱贫”。“精准扶贫”大数据平台将互联网、移动互联网、大数据、二维码等众多技术有机结合，从全县统筹管理的角度，构建了一个综合性的“精准扶贫”大数据应用平台。对精准扶贫过程中涉及的贫困户、贫困乡镇（街道）、帮扶干部、帮扶走访记录、扶贫项目资金、易地搬迁户、搬迁安置点、活动档案以及相关资源进行集中式管理。二是结合“精准扶贫”工作实际流程，创新精准扶贫工作模式，对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理，达到扶贫数据统一标准、统一归档、统一管理，对象识别精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，真正实现识别精准、退出精准。三是“一户一档”，实现精准施策。通过“一户一档”“精准”数据上传，实现对易地扶贫搬迁户数据多口径、多角度查询，实现致贫原因与帮扶信息自动化匹配及信息精准推送，实现多权限、多角色分级管理，并保障数据信息的安全性，实现搬迁户档案电子化归档和数据化统计分析，实施精准施策。^[15]

精准识别是精准扶贫的首要工作，因为贫困是一个难以界定的概念，正如阿马蒂亚·森所指出的：“大量证据表明，贫困的度量并不是一个伦理问题，而是一个描述性问题……当我们在许可的常规做法与最低生活标准的可能解释之间做出选择时，随意性是难以避免的，这需要我们正确认识和认真对待。”^[16]贫困户的精准框定是精准扶贫的前提，精准识别是精准扶贫的基础。

“四看法”通过建立多维贫困识别标准和相应的指标体系，为精准筛选贫困对象提供了一套简便易行、操作性强的工作规程，与长期以来以农户人均纯收入为唯一识别标准的工作机制形成了鲜明的对照，避免了因标准的单一和统计数据的缺失或不精确所带来的贫困对象识别偏差问题，实现了精准扶贫的全覆盖。并且，这一工作机制创新被实践证明更贴近农村实际，更能获得百姓的支持和拥护，更能取得精准扶贫的实效。通过精准识别“四看法”的经验，我们可以获得如下启示：

1.精准识别是精准扶贫工作开展的前提

精准扶贫包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，精准扶贫的“第一战役”就是要精准识别贫困人口，了解哪一村贫困，哪一户贫困，摸清底数，建档立卡。扶贫开发以来，我国的贫困人口数量是根据统计的抽样数据算出来的，到底谁是贫困人口、分布在哪里、致贫原因何在、怎样才算脱贫，很多方面不太清晰。威宁县从摸清底数入手，做到识别贫困对象精准、致贫原因分析精准、扶贫措施制定精准、项目资金投入精准、组织保障跟进精准，完善贫困识别机制，变“大水漫灌”式扶贫为“滴灌”式扶贫，较好地解决了底数不清、指向不明、针对性不强的问题，从而增强了扶贫工作的针对性。通过对扶贫对象的精准识别，能够提高精准扶贫工作的有效性和针对性，为精准扶贫工作提供指引和方向。

2.精准识别是精准扶贫目标实现的基础

党的十八届五中全会从实现全面建成小康社会奋斗目标出发，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。从严格意义上来讲，精准扶贫工作的核心目标在于“扶真贫”和“真扶贫”。为此，要实现“扶真贫”和“真扶贫”，首先要明确扶贫对象，精准识别可以精确锁定帮扶对象及帮扶内容。威宁县通过精准识别，全面准确掌握贫困村贫困户基本情况，深入分析研究，因地制宜、因村施策，按需配置人员、资金、项目等资源，实行差别化扶持、精准化帮扶，较好地解决了到底谁穷、到底为什么穷的问题，找出了“哪些人需要帮扶”“需要什么扶贫项目”等，从而确保了扶贫项目不产生偏离，为精准扶贫目标的实现打下了坚实的基础。

3.精准识别是精准扶贫效率提高的关键

对扶贫对象进行有效甄别至关重要，如果扶贫目标对象瞄不准，没有识别出真正需要扶持帮助的贫困户，则造成扶贫开发工作整体性失效，难以实现其目标。威宁县的精准识别“四看法”，为贫困户及贫困人口的识别提供了客观标准，杜绝了“人情扶贫”“关系扶贫”“拍脑袋定项目”等情况的出现，不漏一户、不落一人，将贫困户纳入建档立卡信息系统之中。扶贫工作中的各级领导干部在帮扶工作中用真心、真情进村入户开展结对帮扶，激发了群众的内生动力，同时，也激励了扶贫工作人员的工作积极性，发挥了扶贫干部的主观能动性，充分调动起人民群众的力量和智慧，从而抓住工作的落实，较好地避免了有政策难以执行、有方案不能推动、有督查组不能开展工作的窘境，提高了精准扶贫工作的效率。

附表：贵州省精准识别贫困评分标准^[17]

1.“一看房”评分标准（总分20分）

续表

2.“二看粮”评分标准（总分30分）(www.xing528.com)

续表

3.“三看劳动力强不强”评分标准（总分30分）

4.“四看家中有没有读书郎”评分标准（总分20分）

【注释】

[1]汪三贵、郭子豪：《论中国的精准扶贫》，《党政视野》2016年第7期。

[2]黄承伟、覃志敏：《我国农村贫困治理体系演进与精准扶贫》，《开发研究》2015年第2期。

[3]高飞、向德平：《社会治理视角下精准扶贫的政策启示》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2017年第4期。

[4]本书编写组：《抓党建促脱贫——基层党组织怎么办》，人民出版社2017年版。

[5]吕方、程枫、梅琳：《县域贫困治理的“精准度”困境及其反思》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》2017年第2期。

[6]周海燕：《国内外精准扶贫研究：现状、特点与趋势》，《山东农业大学学报（社会科学版）》2018年第3期。

[7]威宁彝族回族苗族自治县人民政府网：《威宁简介》，http：//www.gzweining.gov.cn/sy/。

[8]李裴、罗凌：《精准扶贫“四看”法》，《农村工作通讯》2015年第18期。

[9]李裴、罗凌：《精准扶贫“四看”法》，《农村工作通讯》2015年第18期。

[10]李裴、罗凌：《精准扶贫“四看”法》，《农村工作通讯》2015年第18期。

[11]李裴：《威宁自治县迤那镇“四看精准扶贫法”调研与思考》，《贵州日报》2015年10月22日。

[12]黄承伟、叶韬、赖力：《扶贫模式创新——精准扶贫：理论研究与贵州实践》，《贵州社会科学》2016年第10期。

[13]邓博文：《贵州民族地区精准扶贫工作机制探讨——以威宁县迤那镇精准扶贫实践探索为视角》，《贵州民族研究》2016年第7期。

[14]张啸晟：《毕节市创新“3363”机制破解精准扶贫“四问”》，http：//www.gog.cn/zonghe/system/2016/12/29/015313147.shtml，2016年12月30日。

[15]毛庆松：《威宁运用“大数据”助力“精准脱贫”》，http：//www.gzweining.gov.cn/xwzx/zwyw/201801/t20180129_2979641.html，2017年5月25日。

[16][印]阿马蒂亚·森：《贫困与饥荒》，王宇、王文玉译，商务印书馆2009年版。

[17]张琦：《贵州省威宁县“四看法”精准识别贫困评分标准》，http：//cn.chinagate.cn/reports/2015-11/19/content_37107809.htm，2015年11月19日。