精准识别：贵州实践探索

2015年5月，中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅印发了《贵州省领导干部遍访贫困村贫困户试行办法》，要求省、市、县三级领导干部整体联动，确保实现遍访全省贫困村，精准掌握全省贫困状况。各级领导干部通过进村入户开展访谈和问卷调查，全面摸清搞准扶贫对象基本情况，细化完善贫困村贫困户建档立卡资料，充实扶贫开发数据库，深入分析致贫原因、贫困程度、脱贫难易等情况，准确掌握贫困村贫困户的困难问题和实际需要。

2015年12月，中共贵州省委、贵州省人民政府出台了《关于落实大扶贫战略行动坚决打赢脱贫攻坚战的意见》，要求准确核清贫困人口底数。要以现有建档立卡贫困人口信息为基础，对全省所有农村贫困人口再次进行拉网式全面认真清查核算，逐户逐人彻底核清贫困人口的基本情况、贫困原因，确保扶持对象精准。

2016年6月20日，中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅印发了《贵州省扶贫对象精准识别和脱贫退出程序管理暂行办法》，指出扶贫对象精准识别和脱贫退出程序要坚持客观公正、程序规范、民主评议、严格评估、动态管理、质量可靠、群众认可、社会认同的原则。

其中，贫困户精准识别的主要方法是采用国家统计口径农村居民人均可支配收入调查指标体系和调查方法，入户调查得出贫困户年度总收入、年人均可支配收入情况，按照“两不愁三保障”要求，结合精准扶贫“四看法”指标体系和调查方法对贫困户进行综合评估。

贫困户的识别标准是农户年度人均可支配收入在国家当年扶贫标准线以下，同时按照精准扶贫“四看法”综合评估分值在60分以下（不含60分）的，通过识别程序审批后确定为贫困户。

贫困户精准识别的主要程序如下：（1）农户申请。农户根据当年贫困户识别标准，向所在村民委员会提出申请。（2）村级初审并入户调查。根据农户申请，由村“两委”、驻村工作队（组）主要负责人、驻村干部和村民代表共同初审确定贫困户名单，并组成5—7人的入户调查组开展入户调查（每组必须有1—2名村民代表），对每个贫困户进行人均可支配收入调查和精准扶贫“四看法”综合评估。（3）村民代表大会评议并公示（纠错）。由村民委员会召开村民代表大会对每个贫困户及入户调查情况进行评议，对评议通过拟上报的贫困户名单及入户调查结果进行第一次公示（纠错）。公示无异议后，由贫困户所在村村委会主任、村党支部书记签字确认后报乡镇人民政府核查。（4）乡镇核查并公示（纠错）。乡镇人民政府组织扶贫工作站等单位对村“两委”上报的贫困户名单进行全面核查。核查后进行第二次公示（纠错），公示无异议后，由乡镇党委和人民政府确认后报县级扶贫开发领导小组审核批复。（5）县级审核并公告（纠错）后批复。县级扶贫开发领导小组对乡镇党委和人民政府上报的贫困户名单进行全面审核。审核后进行公告（纠错），公告无异议后，由县级扶贫开发领导小组办公室批复同意。（6）签字确认。根据县级扶贫开发领导小组办公室批复，由贫困户所在乡镇党委和人民政府主要负责人、乡镇扶贫工作站主要负责人、村党支部书记及村委会主任或第一书记、驻村工作队（组）主要负责人签字确认，贫困户户主认可。（7）录入系统。经各级签字确认的贫困户及其帮扶措施由第一书记和驻村工作队（组）主要负责人负责录入“贵州省扶贫云建档立卡系统”（乡镇扶贫工作站进行审核），生成以户为单位且具有二维码唯一标识的贫困户基本信息。

在贫困治理领域中，贫困识别作为政策瞄准的手段，一直以来被研究者和实务工作者高度重视。大致而言，目前主要有两种贫困识别方法，其一是源自英美福利体系的家计调查，其二是近年来为国际发展机构和发展干预学者所倡导的参与式财富排序。^[5]新时期，中国政府的贫困识别方法是综合借鉴了两种通行的识别模式，并且鼓励各个地方政府结合当地的贫困实际情况形成契合当地的贫困识别指标体系。然而，由于贫困现象与致贫原因具有时间变异性和地域差异性的特点，再加之扶贫主体和扶贫对象之间存在严重的信息不对称、对精准扶贫政策的认识和价值取向差别较大等因素，地方政府在对贫困人口进行识别的过程中难以做到精准识别，既有贫困人口识别机制在精准扶贫工作开展中问题重重。^[6]威宁彝族回族苗族自治县（以下简称“威宁县”）作为贵州省脱贫攻坚难啃的“硬骨头”，在最近几年探索出了精准扶贫“四看法”，解决了“扶持谁”“怎样扶”等问题，打好了精准扶贫的基础，创造了精准扶贫的经验，走出了一条精准扶贫的路子。

威宁县地处贵州西部，是贵州省面积最大、海拔最高的民族自治县。全县总面积6298平方千米，平均海拔2200米，辖39个乡镇（街道）625个村（其中社区205个）3843个村民小组，居住着彝族、回族、苗族等19个民族，2016年末总人口151.3万，其中少数民族人口35.4万，占总人口的23.4%。^[7] 1986年被国务院首批认定为全国的贫困县之一，1994年被确定为国家“八七”扶贫攻坚县之一，2001年再次被确定为全国592个新阶段扶贫开发工作重点县之一，2009年被确定为全国喀斯特地区扶贫开发综合治理试点县。

在深入摸底调查、长期实践探索的基础上，威宁县总结出了“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”的精准识别贫困户“四看法”，形成了通俗易懂、易于操作、可复制、可推广的精准识别体系，并根据工作要求，建立“四看法”体系，提高贫困户识别精准度。

（1）建立看房识别体系。通过看贫困对象的住房条件及其生活环境估算其贫困程度。根据国家、省制定的贫困标准，在入户调查过程中，通过看贫困对象的住房面积、房屋结构、建房时间，通过看其人均住房条件、衣饰穿着及所处的生活环境，通过看其出行条件、饮水条件、用电条件、生产条件，既从纵向上观察贫困原因，又从横向上分析发展潜力，估算贫困对象的贫困程度。(www.xing528.com)

威宁县迤那镇的农户居住比较分散，且大多数都远离镇上，自然环境较差，交通不便，水资源和其他资源的缺乏也在一定程度上制约了经济的发展。为此，迤那镇将危房改造、生态移民与到村到户相结合，采取“农户（村）自测—农户（村）申请—入户（村）调查—村级评议—回访统计—审核确认”的方式确定危房改造和生态移民户，并张榜公示，保证扶贫对象识别的公开、公平和公正。此外，还出台了《关于扶持生产和就业推进精准扶贫的实施意见》等扶贫工作政策，对易地扶贫搬迁住房建设实行差别化补助和奖励政策。建立了贫困户危房改造台账，对贫困户建房时间、房屋结构、房屋面积等情况进行调查回访，在评议小组1人评议1户的基础上，确定危房改造户，先后有3428户贫困户的危房得到改造，惠及群众13712人。对居住在深山区、生态环境脆弱区，生产生活条件极差的贫困农户进行登记造册，认真做好移民搬迁户思想工作，充分考虑移民生存发展的要求和愿望，把小城镇建设成宜居、宜业、宜商的移民新村，先后有424户生态移民户搬迁至迤那小城镇，惠及群众1863人。^[8]同时，以“四在农家·美丽乡村”创建活动为抓手，着力基础设施到村到户，强力推进“小康路、小康水、小康房、小康电、小康信和小康寨”建设，不断改善贫困群众的生产生活条件。

（2）建立看粮识别体系。通过看贫困对象现实的耕地拥有及收成情况和生产生活条件估算贫困程度。通过看贫困对象人均经营耕地面积、种植结构、人均占有粮食、人均家庭养殖收益等方面来看农户的土地情况和生产条件，按各种经济作物的收入和市场价格计算贫困对象的年收入情况，从而估算其贫困程度。

威宁县迤那镇有13%的农户本来家庭经济状况就差，如果遇到旱灾、水灾，种植业减产减收，养殖业遇瘟疫，或因家庭成员突然生病、伤残、死亡或其他自然灾害等情况，就会造成贫困或返贫；有25%的贫困户由于财力不足，生产资金的投入相对较小，甚至没有投入，尽管调整结构后当地农户种植中药材或进行生态养殖等，但因劳动知识与技能的缺乏，脱贫难度还是很大。针对这些原因，迤那镇根据当地的实际情况，确定产业扶贫到村到户精准扶贫措施。根据迤那镇的自然气候和生态环境，按照“宜烟则烟、宜药则药、宜果则果、宜薯则薯、宜畜则畜”的原则，从生态种植养殖业入手，着力发展现代山地高效农业。此外，威宁县以龙头企业为引领，农民专业合作社和家庭农场（种植养殖大户）等新型经营主体参与，依托规模化经营，以利益链接为纽带，打造一体化农业经营组织联盟，坚持“市场主导、公司运作、政府引导、金融支持、科技支撑”的原则，采用“1+N”模式“公司+合作社+基地+农户”联结机制，建立分红返利机制，按照“三变”模式以村集体为单位组建合作社，农户以土地、经营性资产或资金入股，成为合作社股东。由合作社组建或参股加工企业、生产性服务公司、休闲旅游农庄等，参与产业链下游经营活动，分享产业链延伸带来的收益。按照产业扶持到户、基础设施到户、资金落实到户的方式，着重抓住以下四个方面：一是注重整合扶贫资金聚焦贫困村、贫困户。整合专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等资金和资源，切实发挥扶贫项目、资金的整合效应。二是注重改变资金分配方式。根据乡镇（街道）贫困对象数量及贫困程度，对贫困村实施“一村一品”产业培育工程，采取先建后补、以奖代补等方式支持特色产业发展。三是注重明确资金支持重点。扶贫资金主要用于特色种植、生态养殖、基础设施建设以及提升贫困群众素质等方面。四是注重坚持资金打卡到户。为了让扶贫对象明明白白知道自己得到了什么扶持、得到了多少扶持，把贫困户种植业、养殖业的补助资金等各级帮扶资金打卡到户，做到扶贫对象“手上有卡，卡中有钱，钱里有项目”，确保扶贫资金真正落到贫困户手中。

（3）建立看劳动力强不强识别体系。通过看贫困户劳动力占家庭人口比例、健康状况、劳动力素质、人均务工收入及劳动力生产技能掌握等方面来看贫困户的劳动力状况、劳动技能掌握状况和有无病残人口，估算其务工收入和医疗支出情况，估算贫困户的年收入。

威宁县迤那镇有5%的家庭有残疾人或丧失劳动能力的老年人，不仅不能增加家庭收入，反而会增加家庭支出，导致家庭长期陷入贫困，难以脱贫。有3%的家庭有长期生病或患重病者，难以通过劳动获得收入，家庭难以支付较高的医疗费用。还有少数家庭因成员年老或残疾致贫。^[9]为此，迤那镇积极实施教育培训到村到户，大力实施新型农民培养工程，加强农民适用技术技能培训，着力培养贫困地区农村特色产业示范带头人、科技种植养殖能手、农民经纪人，抓好农村劳动力就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训，切实做到“培训一人、转移一人，就业一人、脱贫一户”。威宁县选聘一批技术人才，组成农民讲师团，到各村组开展巡讲，定期提供技术指导，全面提高农民科技致富的能力。依托“9+3”计划教育机制，加强青年一代教育扶贫工作。鼓励本地初中毕业生就读职业学校，培养一批有知识、懂科技的新型农民，从根本上推动经济发展。以核心农户为主，举办多种形式的技术培训。充分利用现代化教育手段，创新培训模式，优化培训内容，以农业经济发展较强项目，如中药材播种技术培训、畜牧生态养殖培训等为主，重点做好新型农民生产技术的核心培训工作。

（4）建立看家中有没有读书郎识别体系。通过看贫困对象的可持续发展能力和掌握科技知识情况估算贫困程度。通过看教育负债（家中是否有小学生、初中生、高中生、大专生、本科生、研究生）和子女掌握科技知识的教育回报等情况，计算贫困户的发展潜力和教育支出。

威宁县迤那镇有11%的贫困人口因贫失学，又因失学而成为新一代贫困人口，有8%的贫困家庭因供养子女读书而致贫。总之，由于劳动力文化素质低，加上缺资金、缺技术、缺项目，导致发展动力不足，不少贫困家庭满足于种植传统的玉米、马铃薯，缺乏进取心。^[10]为此，迤那镇着力强化组织保障夯实发展基础，制定了科学的扶贫措施。一是按照“户有卡、村有账、镇有簿”的工作要求，对贫困村、贫困户登记造册，建立迤那镇精准扶贫结对帮扶明白卡和贫困村、贫困户帮扶台账，做到一户一策一干部，使每一个贫困村、每一个贫困户的基本情况和帮扶单位、帮扶责任人的帮扶情况都一目了然。二是建立精准扶贫攻坚工作分片联系制、分村负责制、分组包保制、分户帮扶制、分段突破制、分类动态管理制和分层设岗定责制“七制并举”的长效工作机制，将党建扶贫工作与“挂、帮、联、驻”干部帮扶活动有机结合，总体上形成“镇党委+党工委+党支部+党员+农户”的工作运转机制和“党支部+公司+合作社（基地）+农户+市场”的产业发展模式，按照“54321”结对帮扶模式，明确了118名党员干部对应867户3894名贫困群众结对帮扶，有效加快了脱贫步伐。三是通过创新干部培养机制、提高干部素质、推进干部年轻化等队伍建设举措，在村干部培养机制上，把农村知识青年培养成致富带头人，把致富带头人培养成党员，把党员致富带头人培养成后备干部。

威宁县的贫困发生率由2010年的16.14%下降到2014年的11.28%，农民人均纯收入由2010年的3036元增加到2013年的6662.84元，2014年农民人均纯收入突破7000元。2015年，威宁县通过精准识别“四看法”识别出贫困人口24.51万，经民主评议公示后，无一人反对，贫困人口识别准确率从80%提高到100%，提高了20个百分点。^[11]“四看识真贫”的实施，激发了干部群众脱贫致富的内生动力，形成了同心攻坚的有效保障，迤那镇精准扶贫“四看法”得到贵州省委、省政府的肯定，并在全省推广，闯出了一条喀斯特地貌地区精准扶贫的新路子，探索出了扶贫开发的“迤那经验”。